Процес  створення  і  розвитку  в Україні  різних  форм  правового  контролю за діяльністю органів державного управління, у тому числі інституту судового контролю, пов'язаний з низкою умов і обставин, що  прямо  або  побічно впливають  на  його  становлення.

У Россії інститут адміністративної юстиції активно вивчався, про що свідчить значна кількість наукових досліджень з цього питання. Були переведені на російську мову і видані найбільш вагомі праці французьких  і німецьких юристів, присвячені адміністративним судам. Російські юристи одностайно визнавали, що адміністративна юстиція існує лише в тих країнах, де адміністративно-правові скарги розглядаються спеціальними органами, "установленнями", "адміністративними судами", або принаймні   особливими відділеннями загальних судів.[1] Незважаючи на глибину і серйозність опрацювання теорії (цілей, змісту, організаційних форм, юридичної природи), історії адміністративної юстиції, вчені не запропонували практичної моделі організації і діяльності адміністративних  судів  у  Росії.

Необхідно відзначити, що царська Росія не знала розгалуженої і розвинутої системи адміністративної юстиції. З одного боку, вона характеризувалася елементарністю, а з іншого - невиправданою ускладненістю. Простота полягала в наявності  двох інстанцій, причому в деяких  випадках вища інстанція - 1-й Департамент Сенату - відігравала роль і першої, і останньої. Складність побудови системи виявлялася у великій кількості різноманітних "присутствій". Необхідно відзначити, що чіткого  поділу  компетенції між "присутствіями" не існувало. 

Отже, першою інстанцією були губернські присутствія, які розглядали обмежене коло адміністративних справ (про податки, військову повинність, порушення поліцейських постанов, із земських та городових справ)[2], а також повітові й міські поліцейські управління, губернські управління, губернатори та  генерал-губернатори.

Другою й останньою інстанцією був 1-й Департамент Сенату. У більшості випадків він розглядав справи  по першій інстанції, хоча в законі перелік справ, віднесених до його підсудності, також не був визначений детально. У результаті багато справ не проходили через присутствія, які були звичайною першою інстанцією. Це дало підставу російському адміністративісту І.Т. Тарасову стверджувати, що "1-й Департамент Сенату як вищий адміністративний суд в імперії є в нашому законодавстві немов би куполом без будинку і фундаменту, оскільки ні середніх, ні нижчих загальних судово-адміністративних інстанцій чи адміністративних судів не існує, а слабкі подоби цих судів, звичайно, не можуть заповнити цієї істотної прогалини"[3] .

Судового процесуального порядку в органах адміністративної юстиції не було. Панував письмовий принцип, сенатори призначалися з "осіб перших трьох класів", причому наявність у них практичного стажу й освіти не було потрібним. Слухання справи, як правило, відбувалося за участю представника зацікавленого міністерства (сторони), якому нарівні із суддями належало право вирішального голосу.

Варто звернути увагу на недостатність, в той період часу, законодавчої регламентації процесуальних форм оскарження рішень і дій адміністративних органів, порядку розгляду даної категорії справ. Деякі нормативні положення свідчать про тенденції найбільшого сприяння адміністративним органам у випадках, коли вони виступали стороною у справі. Наприклад, скарги на постанови адміністративних установ повинні були передаватися до вищих інстанцій через ті нижчі інстанції, дії яких оскаржувались. Наприклад, скарги на розпорядження міністрів передавалися в 1-й Департамент Сенату тільки через  дані  міністерства.

Однією з характерних рис процесуальної діяльності органів адміністративної юстиції в дореволюційної Росії була велика кількість правил, регламентуючих порядок подання скарг до кожної з адміністративних установ нижчих  інстанцій.[4]

Варто звернути увагу також і на те, що важливі кроки у бік побудови інституту адміністративних судів у Росії зробили політики та практичні діячі. Центральне місце у програмі П.А. Столипіна в 1906-1907 рр. займала всеосяжна адміністративна система - створення цілісної системи цивільної адміністрації й організація адміністративних судів. Реформі не призначено було здійснитися, і вирішення адміністративних спорів продовжували здійснювати губернські присутствія по крайових, земських, міських справах, військовій повинності, квартирним, промисловому податку, фабричним, гірничозаводським справам. Деякі з тих справ лише умовно можуть бути віднесені  до  адміністративної  юстиції.

Автор дисертації поділяє думку О.М. Бандурки та М.М. Тищенка щодо питання про характерні ознаки адміністративної юстиції дореволюційної Росії, до  яких  він  відносить:

1) недосконалість побудови системи її органів, що виявилось у відсутності чіткого поділу компетенції між ними і призвело до порушень інстанційності розгляду справ; 

2) відсутність властивих судочинству принципів гласності, змагальності, усності в діяльності даних органів, а також недосконалість  процесуальних форм їх діяльності, що, по суті, перетворювало їх з органів адміністративної  юстиції  в  органи  адміністративної  сваволі;

3) участь у розгляді більшості справ представників активної адміністрації, тобто ігнорування принципу, відповідно до якого не можна бути суддею у власній справі, а також незадовільне вирішення питання про склад даних органів із погляду на фахову  придатність й освітній  рівень.[5]

Наведені положення показують, що система адміністративної юстиції дореволюційної Росії не відповідала тенденціям, що були в той час розроблені в теоретичних дослідженнях учених-юристів С.А. Корфа, І.Т. Тарасова, М.Д. Загряцькова,  Н.М. Коркунова, і, відповідно, не  вирішувала важливої задачі захисту суб'єктивних публічних прав і інтересів громадян. 

Спробою реформувати систему адміністративної юстиції була діяльність у цьому напрямку Тимчасового уряду. Так, Тимчасовий уряд створив Особливу комісію з упорядкування проекту конституційних законів під головуванням Н.І. Лазаревського[6]. Схема проектованої Конституції передбачала створення  адміністративного суду. Більш того, Тимчасовим урядом 30 травня 1917 р. була прийнята постанова про введення судів в адміністративних справах - інституту захисту публічних прав громадян, і затвердження відповідного Положення про неї. Проте процес створення адміністративних судів був припинений подіями жовтня 1917 року[7].

На жаль, всебічний аналіз даного акта в наступні роки і дотепер не проводився за зрозумілими причинами, що не дозволило визначити його позитивні і негативні сторони. Так,  справедливо відзначається, що "ідеологічні догми, заперечення якоїсь корисності дій "міністрів-капіталістів" призвели до практично повного неприйняття більшості необхідних і корисних, з погляду  законності і здорового глузду, дій  Тимчасового  уряду"[8]

Вперше за всю історію існування Російської імперії, до якої входила Україна, в постанові про введення судів в адміністративних справах був зроблений крок в напрямку перетворення громіздкої і малоефективної системи адміністративної юстиції з метою реального захисту громадян від неправомірних дій адміністративних органів[9]. Основними положеннями цього  важливого документа були такі:

1) судова влада в адміністративних справах поділялась на три інстанції: адміністративний суддя, окружний суд і 1-й  Департамент Правительствуючого  Сенату;

2) за своїм службовим статусом адміністративний суддя був прирівняний до членів окружного суду, користувався правом незмінюваності і не міг бути переведеним, без згоди окружного суду, для розгляду кримінальних і цивільних справ. За кожним адміністративним суддею закріплювався секретар для здійснення діловодства;

3) адміністративні судді і члени адміністративних відділень окружних судів повинні були призначатися з числа осіб з вищою юридичною освітою і необхідним досвідом практичної діяльності  в галузі права;

4) чітко розділено компетенцію між адміністративними й окружними судами. Так, до підвідомчості адміністративних судів були віднесені справи за протестами комісарів на постанови, розпорядження, дії установ і посадових осіб міського, повітового, губернського й  волосного управлінь, справ за скаргами урядових закладів та постанови, розпорядження і дії інших державних установ у межах губернії, повіту, волості, міста, а також  справ  за  скаргами приватних осіб на такі ж постанови, розпорядження, дії;

5) встановлено досить повне процесуальне регулювання провадження в адміністративних справах на засадах гласності, змагальності та усності  процесу.

Одним із істотних моментів Положення, спрямованих на захист прав громадян, було закріплення можливості подання усної скарги, яка заносилась до протоколу і ставала підставою для порушення провадження у справі. Законодавець тим самим враховував реальне положення в державі, беручи до уваги значний відсоток неписьменного населення Росії того часу.

Однак ефективність діяльності адміністративних судів не була перевірена часом. Злам буржуазно-поміщицької державної машини в жовтні 1917 р. означав, природно, і ліквідацію всіх інститутів дореволюційної адміністративної юстиції. Одним з перших декретів Радянської влади, а саме Декретом від 22 листопада 1917 р. № 1 про суд, діяльність їх була припинена, як і діяльність усієї старої судової системи взагалі. Таким чином, дореволюційна адміністративна юстиція пішла з історичної арени разом із буржуазними судами, прокуратурою, адвокатурою і т.п. Проте, якщо ліквідація буржуазного суду створила потребу в негайній організації нового пролетарського суду (загальногромадянські і кримінальні справи не зникли в результаті революції), то в органах адміністративної юстиції такої потреби не відчувалося. Ті категорії справ, що колись розглядалися в присутствіях і "спроектованих" Тимчасовим урядом адміністративних судах, у більшості просто зникли, нові ж конфлікти і спори докорінно відрізнялися і за формою, і за змістом від усього того, що було до революції.

Слід також враховувати особливості революційного періоду ломки всіх старих правових інститутів і створення нових. Адміністративна юстиція може більш-менш успішно функціонувати лише за наявністю достатньо розвинутої правової системи. Тим часом право радянської держави тільки починало формуватися. Державна влада в умовах революції і громадянської війни більш за все була стурбована проблемою зміцнення своїх  позицій і  подолання  опору колишніх панівних класів.