Хоча проблема підзаконності в діяльності адміністрації і виникла вже до кінця першого року революції, вона значною мірою вирішувалася на користь революційної доцільності і розсуду, заснованих на правосвідомості трудящих мас. Будь-яке обмеження революційної влади могло б бути використано не тільки трудящими, але й представниками повалених класів. Про ситуацію, що склалася, так писав Є. Носов: "Коли всі трудящі, одухотворені єдиним поривом, передбачалися цілком згідно з діючими, а адміністрація розглядалася тільки як виразниця цього загального єдиного духу, природно, що порушення в цей час питань про вирішення конфліктів між адміністрацією і трудящими здавалося б дисонансом, який свідчить про те, що в сенсі загального натхнення  не  все  гаразд"[10].

Певне значення мав також і той факт, що інститут адміністративної юстиції вважався невід'ємною частиною буржуазної теорії "правової держави", до якого російський варіант марксистської доктрини, заснований на принципі "вся влада Радам", відносився критично. Теорія адміністративної юстиції розроблялася в Росії в основному ліберальними юристами кадетського толку, що також не сприяло популярності цього інституту в очах революційної влади.

Необхідно, нарешті, враховувати і проблему кадрів. Створення системи адміністративної юстиції, в будь-якому випадку, вимагало наявності достатньої кількості спеціалістів, що могли б або в межах загальних судів, або у складі самостійних органів забезпечити достатньо кваліфікований розгляд адміністративних спорів. 

З урахуванням перерахованих обставин і необхідно оцінювати ті перші кроки, що робилися в країні з метою створення органів адміністративної юстиції. Ці обставини деякою мірою пояснюють наступний розвиток законодавства, і теоретичних поглядів на проблему вітчизняного інституту адміністративної юстиції.

Російська правова школа продовжувала вивчення проблематики адміністративної юстиції і за радянських часів. А.І. Єлістратов і М.Д. Загряцков опублікували в 20-ті роки роботи в  яких продовжувалася лінія на обґрунтування розвитку в Радянській Росії організаційних форм оскарження незаконних розпоряджень адміністративних органів, але їх пропозиції не отримали визнання.

Так, у часописі "Пролетарська революція і право" вони зазначали: "У РРФСР настійно підіймається питання про адміністративну юстицію ... Принципових заперечень тут яких-небудь привести не можна, і створення адміністративного суду ні скільки не суперечить тим основним принципам, на яких будується Радянська юстиція взагалі. Адміністративні суди повинні прийняти на себе завдання, яке було поставлено перед Бюро скарг РКІ. З уведенням адміністративних судів буде зроблений найважливіший крок у сенсі забезпечення законності... Потрібно тільки, щоб адміністративний суд мав належний авторитет і належну незалежність від тих установ, дії яких він буде розглядати"[11]. Подібні пропозиції висловлювалися і в інших працях. 

Необхідно відзначити, що перший проект створення адміністративного суду відноситься ще до 1918 р. Він був розроблений в Наркоматі Держконтролю і передбачав створення особливого Комітету по розгляду скарг при Державному  контролі, а також місцевих відділень Комітету[12]. У 1921 році Інститутом радянського права при МДУ, а в 1922 р. - НКЮ УРСР теж розроблялися проекти  створення  органів  адміністративної  юстиції[13].

Після лютневої революції в Петрограді український народ одержав можливість створити самостійну державу, серед владних структур якої значне місце приділялося адміністративним судам. Варто звернути увагу на те, що за короткий період існування  самостійної Української держави (1917-1920 рр.) в Конституції Української народної республіки (УНР) 1918 р., запропанованій Українською Центральною Радою, було регламентовано:  "Судова  влада в межах цивільного, кримінального й адміністративного законодавства здійснюється винятково судовими  органами"[14].  При цьому гарантувалося, що юрисдикційна діяльність адміністративних органів обмежується законом. Так, в артикулі № 103 проекту Основного Державного Закону УНР, підготовленого урядовою комісією під керівництвом М. Білинського, вказувалося, що Найвищий Державний суд складається з усіх членів Найвищих Касаційного й Адміністративного судів і їх президій, таким чином, передбачалося введення до судової системи України Найвищого Адміністративного Суду. Відповідно до артикулу № 31 зазначений судовий орган повинен був на всій території  УНР розглядати і вирішувати, дотримуючись судової процесуальної форми, питання про законність розпоряджень адміністративних органів і органів самоврядування[15], тобто визначався функціональний напрямок діяльності  адміністративного  суду.

У подальший період одержали своє законодавче закріплення положення, відповідно до  яких Генеральний суд Української держави був вищим судом по адміністративним справам.[16]

Після входження України до складу СРСР ці акти втратили силу. Але вже 12.10.1927 р. був прийнятий Адміністративний кодекс Української РСР, що стало значним кроком у розвитку в Україні адміністративного законодавства. Україна була єдиною республікою СРСР, де діяв такий кодекс. Даним актом був уведений адміністративно-процесуальний порядок розгляду скарг на дії місцевих адміністративних органів. Проте аналіз ст. 158 Адміністративного кодексу УРСР дозволяє зробити висновок, що в ньому не передбачалося судового оскарження, за винятком наступних випадків: подача в суд скарг на неправильне проведення опису, оцінки майна, що підлягає продажу у випадку необхідних платежів, а також у випадку неправильного  поділу  отриманих  від  продажу  майна  коштів[17].

У цілому Адміністративний кодекс УРСР мав безумовно позитивне значення, оскільки ним законодавчо бул закріплено систему органів і посадових осіб, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення, визначено процесуальні рамки розгляду даної категорії справ. При цьому суди не були віднесені до числа органів, що розглядають справи про адміністративні правопорушення.

Показово, що вчені, виступаючи за створення розгорнутої системи адміністративної юстиції в межах радянської держави, в основному орієнтувалися на німецьку або французьку систему адміністративних судів, що дало привід Є. Носову стверджувати: "Прихильники адміністративної юстиції намагаються  влити  вино  нове  до  міхів старих".[18]  У своїй статті він, поряд із безумовно правильними, висловлював і далеко не безспірні, а іноді й просто помилкові положення, які, між іншим, здійснили певний вплив на відношення до адміністративної юстиції в наступні роки. М.Д. Загряцков, наприклад, явно перебільшував переваги французької Державної ради того часу як органу, що стоїть "на стражі об'єктивного права"[19].

Проте не можна не бачити, що сама практика законодавства перших років Радянської влади давала певні підстави припускати, що процес розвитку адміністративної юстиції піде шляхом створення системи саме адміністративних судів. Проблему контролю за діяльністю адміністративних органів не можна було цілком ігнорувати, тому поступово почали складатися передумови розгляду справ, в яких перевірялася законність дій органів державного управління[20]. Зокрема, це проявилося в закріпленні підвідомчості земельних спорів волосним, повітовим та губернським земельним комісіям[21], в можливості оскарження в суді неправильності записів у книгах актів громадянського стану[22].

Поступово почали формуватися основи процесуальної форми  розгляду скарг громадян на дії посадових осіб державних органів. Так, Постанова VI Надзвичайного Всеросійського З'їзду Рад (листопад 1918 р.) "Про дотримання законності" містила в собі положення про необхідність "зобов'язувати всіх посадових осіб і радянські установи за вимогою будь-якого громадянина республіки, що бажає оскаржити їх дії, тяганину або створювані йому в його законних домаганнях ускладнення, складання відповідного короткого протоколу. У протоколі мають бути зазначені час, місце та імена посадових осіб чи назва установи і зміст справи. Копія протоколу  одразу ж  видається  скаржнику... "[23].

Декрет ВЦВК від 09.04.1919 р.[24] передбачив створення спеціального адміністративного апарату для розгляду скарг, що стало  кроком на шляху забезпечення законності в державному управлінні. Постановою Народного Комісаріату Держконтролю від 04.05.1919 р. було організовано Центральне бюро скарг[25], а постановою від 24.05.1919 р. - місцеві бюро скарг[26]. У цих перших постановах роль Бюро скарг зводилася в основному до прийому і концентрації скарг, а також до контролю за розглядом скарг у відповідних  відомчих  органах.