У зв'язку з цим публічно-правовий спір можна визначити як втілену в юридично значущих діях сторін суперечність з приводу реалізації норм публічного права чи із самими публічно- правовими нормами, що відбувається в юридичній формі.

Публічно-правовий спір поєднує у своїй структурі такі елементи:

а)  сторони. Специфікою суб'єктного складу публічно- правового спору є наявність у ньому в більшості випадків принаймні однієї сторони, яка виконує публічно-владні функції. При цьому, якщо в регулятивному публічно-правовому відношенні сторони можуть бути нерівними, то при розгляді публічно-правового спору такі сторони виступають як рівні - суб'єкт владних повноважень не має можливості в односторонньому порядку ліквідувати публічно-правовий спір, оскільки він реалізує у спорі не свої владні повноваження, натомість його наділено таким самим обсягом прав і обов'язків для участі у розгляді конфлікту, як й іншу сторону.

Характеризуючи суб'єктний склад даних правовідносин, слід зазначити, що поняття "індивід", "людина", "особа", "особистість", "громадянин", які використовуються у різних правових актах, а також у юридичній літературі як синонімічні, не є тотожними. Питання про співвідношення зазначених понять уже висвітлювалося. Не вдаючись до докладного аналізу поглядів, що висловлювалися, необхідно все ж таки чітко розмежувати кожне із цих понять, аби запобігти термінологічним неточностям при їх застосуванні. Використовуючи у цій роботі категорію "громадянин", слід зазначити, що, крім громадян України, стороною адміністративно-правового спору може буті й іноземець чи особа без громадянства. Поряд із зазначеними категоріями вживаються й інші поняття, такі як "особа", "суб'єкт права" тощо. Стосовно цих понять треба зазначити, що вони вживаються у різноманітних аспектах та будь-якого разу потребують конкретного підходу. Наприклад, як особа, якій адміністративним правопорушенням завдано майнової чи фізичної шкоди (ст. 268 КУпАП), може бути душевнохворою людиною і тому її не можна визнати особистістю, а особами, котрі притягуються до адміністративної відповідальності, можуть бути як іноземні громадяни, так і особи без громадянства; дитина є суб'єктом права, але ще не є особистістю; іноземці є суб'єктами права, але не є громадянами України.

У вітчизняній літературі проблему адміністративно- процесуального статусу громадянина докладно розглянуто М. М. Тищенком [229, с. 268], який доводить, що при дослідженні адміністративно-процесуального статусу громадянина його необхідно розглядати у двох аспектах - широкому та вузькому, що засновано на дослідженнях як у галузі загальної теорії права, так і в галузевих науках, зокрема в адміністративно-правовій науці.

Як уже зазначалось, у публічно-правовому спорі, як правило, хоча б однією зі сторін є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадові чи службові особи, інші суб'єкти при здійсненні ними владних управлінських функцій (суб'єкт владних повноважень). Порівняно з конфліктами, які виникають у приватноправовій сфері, саме наявність публічного органу як носія державно-владних повноважень обумовлює специфіку публічно-правового спору.

Характеризуючи суб'єкта владних повноважень при виокремленні його видів, важливо зазначити, що в основу такого поділу покладено поняття "здійснення владних управлінських функцій". Ключовим у цьому випадку є саме владні управлінські функції, які дозволяють відмежовувати їх від внутрішньоорганізаційних (внутрішньоапаратних) управлінських функцій.

З точки зору адміністративного судочинства можна виокремити такі види суб'єктів владних повноважень:

1.  органи виконавчої влади: Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, органи виконавчої влади в Автономній Республіці Крим, місцеві державні адміністрації, місцеві органи центральних органів виконавчої влади;
2.  органи місцевого самоврядування (виборні та інші органи територіальних громад, наділені повноваженнями вирішувати питання місцевого значення);
3.  інші державні органи: Президент України, Національний банк України, Центральна виборча комісія, Рада національної безпеки і оборони України, Рахункова палата, комунальні підприємства, яким делеговані владні управлінські функції (МБТІ), та ін. Зазначену категорію об'єднує те, що їх не наділено чітко вираженими управлінськими функціями. Водночас, забезпечуючи реалізацію своїх безпосередніх повноважень, ці органи у деяких випадках здійснюють окремі владні управлінські функції, що тягнуть за собою правові наслідки і як результат можливість виникнення публічно- правового спору. Зокрема, відповідно до Конституції України Президент України не належить до виконавчої гілки влади і не здійснює державного управління. Проте як глава держави він наділений повноваженнями щодо призначення на державні посади та звільнення з державних посад окремих категорій політичних і державних службовців. Таким чином, Президент України здійснює державне керівництво відповідно до своїх конституційних повноважень;

б) предмет. Предметом публічно-правового спору є те, заради чого сторони вступають у протиборство. Залежно від предмета публічно-правові спори поділяються на різновиди, які розглянуто вище. Поряд із предметом публічно-правовий спір іноді може мати також об'єкт - ту чи іншу духовну або матеріальну цінність, до володіння, розпорядження та до використання якої прагне сторона спору;

в) протиборство сторін. Протиборство сторін публічно- правового спору складатиметься із суб'єктивного оцінювання спору сторонами та його об'єктивного зовнішнього вираження. Суб'єктивне оцінювання сторонами публічно-правового спору пов'язане з оцінюванням ними сутності самої суперечності, що виражається в їх вимогах, обґрунтованих відповідно до норм права. Може трапитися й так, що в дійсності причина спору (а часом і об' єкт) насправді не існує. Помилка в оцінюванні ситуації, з одного боку, не знижує гостроти конфлікту, а з другого - усвідомлення і виправлення спору в юридичній формі припиняє його. Об'єктивного зовнішнього вираження публічно-правовий спір набуває у взаємодії сторін відповідно до встановлених правових норм щодо предмета спору. Публічно-правовий спір, як і будь який конфлікт, є явищем динамічним. Виникненню конфліктної взаємодії сторін передують виникнення суперечності між ними (конфліктної ситуації) і усвідомлення цього сторонами. Безпосередньо початком публічно-правового спору буде вчинення сторонами юридично значущих дій задля реалізації своїх цілей щодо предмета спору, тобто це момент, з якого обидві сторони починають протидіяти одна одній. Протікання і розв'язання публічно-правових спорів відбуваються в юридичній формі, що запобігає наданню такому конфлікту деструктивного характеру, спрямованого на порушення режиму законності при здійсненні публічної влади. Правова врегульо- ваність розв'язання юридичних конфліктів може варіюватися. Вітчизняне і зарубіжне законодавство закріплює декілька форм вирішення публічно-правових спорів: а) узгоджувальні процедури; б) медіація; в) конституційна та адміністративна юрисдикція тощо. При цьому прийняття рішення по спору і його виконання ліквідують публічно-правовий спір.

Слід зауважити, що юрисдикція адміністративних судів поширюється лише на частину публічно-правових спорів: спори, що виникають у сфері управлінської діяльності з боку державних органів і органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (публічне управління).

Згідно з ч. 1 ст. 17 КАСУ юрисдикція адміністративних судів поширюється на такі категорії публічно-правових спорів:

•  спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно- правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності - адміністративно-правовий спір;
•  спори із приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби - адміністративно-правовий спір;
•  спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їх компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також спори, які виникають з приводу укладання та виконання адміністративних договорів, - адміністративно-правовий спір з елементами конституційно-правового спору;
•  спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом, - як правило, адміністративно-правовий спір;
•  спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму, - конституційно-правовий спір.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 17 КАСУ за правилами адміністративного судочинства суди розглядають спори, що ви

никають з відносин публічної служби [53]. Як уже відмічалося, основні різновиди публічної служби регулюються законами України "Про державну службу" та "Про службу в органах місцевого самоврядування". У контексті адміністративного судочинства під публічною службою розуміється діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування [54].

Слід зазначити, що категорія "державні політичні посади" на сьогодні не віднайшла свого легального тлумачення. Розмежування політичних та адміністративних посад (які обіймають особи, що є державними службовцями) відбувається з урахуванням відмінностей характеру повноважень і відповідальності осіб на таких посадах, порядку призначення на ці посади та звільнення з них. Особи, які обіймають політичні посади, здійснюють визначення урядової політики, розв'язання стратегічних проблем економічного і соціального розвитку суспільства та відповідної сфери управління. На виконання вимог Конституції України, за якими органи державної влади та їх посадові особи зобов' язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, вичерпний перелік посад, які належать до політичних, потребує визначення у законі.

Термін "діяльність на державних політичних посадах" на законодавчому рівні вперше вжито в Указі Президента України від 15 грудня 1999 р. N° 1572/99 "Про систему центральних органів виконавчої влади", де у ч. 4 ст. 1 зазначено, що посади Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр- міністра, віце-прем'єр-міністрів, міністрів за характером повноважень, порядком призначення на посади та звільнення з посад є політичними і не належать до категорій посад державних службовців, визначених Законом України "Про державну службу". Подальше закріплення цього терміна відбулось у Законі України від 16 травня 2008 р. № 279-УІ "Про Кабінет Міністрів України". Зокрема, в ч. 3 ст. 6 цього Закону зазначено, що посади членів Кабінету Міністрів України належать до політичних посад, на які не поширюється трудове законодавство.

Формула "спори з приводу прийняття громадянина на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби" охоплює весь спектр спорів, що виникають у відносинах публічної служби. Водночас до цієї категорії не належать трудові спори: а) керівників та інших працівників державних і комунальних підприємств, установ та організацій; б) працівників, які працюють за трудовим договором у державних органах і органах місцевого самоврядування; в) працівників бюджетних установ та ін.