КАСУ містить вичерпний перелік адміністративних справ, на які поширюється компетенція адміністративних судів. Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 17 КАСУ до компетенції адміністративних судів, зокрема, належать і спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження та звільнення з публічної служби.

Місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні адміністративні справи, в яких однією зі сторін є орган чи посадова особа місцевого самоврядування, посадова чи службова особа органу місцевого самоврядування, крім тих, які підсудні окружним адміністративним судам, а окружним адміністративним судам підсудні адміністративні справи, в яких однією зі сторін є орган державної влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, їх посадова чи службова особа (ст. 18 КАСУ).

Справи щодо оскарження дій або бездіяльності посадових чи службових осіб місцевих органів виконавчої влади розглядаються і вирішуються місцевим загальним судом як адміністративним судом або окружним адміністративним судом за вибором позивача. У разі невизначеності КАСУ предметної підсудності адміністративної справи така справа розглядається місцевим адміністративним судом, тобто місцевим загальним судом як адміністративним судом або окружним адміністративним судом за вибором позивача.

Територіальну підсудність адміністративних справ визначено в ст. 19 КАСУ, за загальним правилом якої такі справи вирішуються адміністративним судом за місцезнаходженням відповідача. Щодо спорів стосовно публічної служби, то такі справи, як визначено у ч. 2 ст. 19 КАСУ, вирішуються адміністративними судами за місцем проживання (перебування, знаходження) позивача.

Відповідно до ч. 1 ст. 21 КАСУ позивач може заявити кілька вимог в одній позовній заяві, якщо вони пов'язані між собою і підсудні одному адміністративному суду. У зв'язку з цим судам слід виходити з того, що оскарження постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України, постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України та ухвалених на їх виконання рішень (розпоряджень, наказів) посадових чи службових осіб місцевих органів виконавчої влади з приводу прийняття осіб на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби є однією вимогою у одній і тій самій справі, яка підсудна відповідному окружному адміністративному суду за місцем проживання (перебування, знаходження) позивача.

У той же час встановлене ч. 2 ст. 21 КАСУ обов'язкове поєднання вимог як підстави вирішення адміністративним судом питання про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, не поширюється на випадки відшкодування шкоди, заподіяної публічним службовцям у процесі їх професійної діяльності, якщо законодавством таке відшкодування передбачено як умови проходження служби і є окремим предметом спору.

Компетенція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об'єднання громадян віднесено до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції (ч. 2 ст. 17 КАСУ).

Для зайняття посади публічного службовця особа має відповідати вимогам, передбаченим Конституцією України, законом чи іншим нормативно-правовим актом. Однак спори щодо встановлення таких вимог не належать до спорів з приводу прийняття громадян на публічну службу, не можуть поєднуватися з останніми, а розглядаються згідно зі ст. 171 КАСУ за особливостями провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів.

У той же час із змісту попередніх розділів монографії випливає, що у сфері публічної служби може виникати доволі широкий спектр спірних питань, а саме: з прийняття громадян на публічну службу, оплати праці службовця, притягнення його до дисциплінарної відповідальності, надання відпустки, проходження кваліфікаційної атестації, переведення на іншу посаду, звільнення з посади, призначення та виплати пенсії тощо.

У зв'язку з цим зупинимося на деяких проблемних питаннях, що виникають під час розгляду спорів з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження та звільнення з неї.

1. Проблема визначення законодавства, яке є пріоритетним для застосування при розгляді судових спорів щодо публічної служби

Відповідно до ч. 2 ст. 38 Конституції України громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.

Статус державних службовців, які працюють у державних органах та їх апараті, визначено в Законі України "Про державну службу". З прийняттям цього Закону скоротилося застосування норм трудового законодавства у сфері відносин між державними органами та службовцями, зокрема з питань прийняття на державну службу, робочого часу державних службовців, оплати їх праці, пенсійного забезпечення, грошової допомоги, звільнення з державної служби, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.

Разом з тим у ст. 9 Закону України "Про державну службу" визначено коло осіб, правовий статус яких регулюється Конституцією та спеціальними законами України. До таких осіб належать: Президент України, Голова Верховної Ради України та його заступники, голови постійних комісій Верховної Ради України та їх заступники, народні депутати України, Прем' єр-міністр України, члени Кабінету Міністрів України, Голова та члени Конституційного Суду України, Голова та судді Верховного Суду України, Голова та судді вищого спеціалізованого суду України, Генеральний прокурор України та його заступники.

Регулювання правового становища державних службовців, що працюють в апараті органів прокуратури, судів, дипломатичної служби, митного контролю, служби безпеки, внутрішніх справ та ін., здійснюється відповідно до Закону "Про державну службу", якщо інше не передбачено законами України, серед яких: "Про прокуратуру", "Про судоустрій України", "Про дипломатичну службу", "Про місцеві державні адміністрації", "Про державну виконавчу службу", "Про Службу безпеки України", "Про державну податкову службу в Україні", "Про міліцію", "Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ", "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" тощо. Правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування врегульовано Законом України "Про службу в органах місцевого самоврядування".

Як показав аналіз судової практики, така кількість законодавчих актів створює значні ускладнення при їх застосуванні, зокрема в частині визначення законодавства, що є пріоритетним для розв'язання спірних правовідносин.

У зв'язку з цим слід наголосити на тому, що за загальним правилом під час вирішення справ зазначеної категорії пріоритетними для застосування є норми спеціальних законів та нормативно-правових актів України. Норми трудового законодавства підлягають застосуванню лише у випадках, якщо нормами спеціальних законів не врегульовано спірні правовідносини та коли про це безпосередньо вказано у спеціальному законі. У такому разі відповідач по справі має дотримуватись і гарантій, визначених нормами трудового права.

Зокрема, таку правову позицію висловлено у справі за позовом гр. С. до Державної податкової адміністрації України, державної податкової інспекції про поновлення на роботі та стягнення середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу. Розглядаючи зазначену справу, суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що правовий статус позивача, у тому числі підстави припинення служби, врегульовано законами України "Про державну податкову службу в Україні" та "Про державну службу".

Посилаючись на приписи ч. 1 ст. 30 Закону України "Про державну службу", визначилися, що підстави припинення державної служби можуть бути загальними, тобто визначеними КЗпП України, та спеціальними, передбаченими у цій нормі. Позивача звільнено з публічної служби за загальними правилами відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 41 КЗпП України.

Переглядаючи рішення судів у касаційному порядку, Вищий адміністративний суд України, серед іншого, зазначив, що у зв 'язку із застосуванням норми трудового законодавства (таку можливість прямо передбачено у спеціальному законі) суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що у такому випадку відповідач мав дотриматися і гарантій, визначених ч. 3 ст. 40 КЗпП України, якою встановлено неприпустимість звільнення працівника з ініціативи власника або уповноваженого ним органу в період його тимчасової непрацездатності [247].

1. Проблема визначення юрисдикції і підсудності справ з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження та звільнення з публічної служби

Проблема визначення юрисдикції справ з публічної служби тісно пов'язана з правильністю встановлення критеріїв, відповідно до яких та чи інша особа відповідає статусу публічного службовця. До таких критеріїв, зокрема, належать: наявність запису в трудовій книжці особи про складання присяги державного службовця; присвоєння відповідного рангу державного службовця; наявність виплати сум за ранг у загальній сумі заробітної плати.

Як приклад можна навести справу за позовом гр. Д. до міського відділу управління Міністерства внутрішніх справ України про поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, відшкодування моральної шкоди.

Переглядаючи рішення судів попередніх інстанцій, постановлених до набрання чинності КАСУ, у касаційному порядку, Вищий адміністративний суд України провадження у справі закрив з огляду на те, що позивачка не належить до осіб публічної служби, оскільки працювала в міському відділі Управління Міністерства внутрішніх справ України старшим паспортистом, будучи при цьому вільнонайманим працівником на підставі трудового договору. Присяги державного службовця не складала та не мала рангу державного службовця, записи про наведене у трудовій книжці позивачки відсутні, а тому її позовні вимоги про поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, відшкодування моральної шкоди повинні розглядатись у касаційному провадженні в порядку не адміністративного, а цивільного судочинства [249].

Прикладом помилкового визначення судами юрисдикції справи може служити справа за позовом гр. Т. до районної ради про визнання незаконним рішення сесії районної ради про звіт голови районної державної адміністрації щодо здійснення делегованих повноважень районною радою, яким висловлено недовіру позивачу як голові районної державної адміністрації.

Із позиції судів першої та апеляційної інстанцій випливає, що такі спори стосуються відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об'єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції і на них не поширюється компетенція адміністративних судів (п. 4 ч. 2 ст. 17 КАСУ).

Скасовуючи рішення судів попередніх інстанцій та повертаючи справу до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження, Вищий адміністративний суд України зазначив таке.

Згідно з ч. 2 ст. 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.