Контроль як одна з важливих функцій державної влади та управління дозволяє не лише виявляти, але й попереджувати помилки і недоліки в роботі учасників управління, віднаходити нові резерви та можливості [135, с. 23]. На думку М.С. Студенікіної, контроль полягає у спостереженні за відповідністю діяльності підконтрольного об'єкта приписам отриманим від об'єкта, тобто органів або посадових осіб [136, с. 96-97]. Контролем також називають систематичну конструктивну діяльність керівників і органів управління, керівників підприємств, організацій та їхніх підрозділів щодо забезпечення єдності рішення і виконання, досягненні визначеної мети [137, с. 390; 138, с. 58; 139, с. 5], відповідності фактичних результатів роботи запланованим або визначеним органами вищого рівня [97, с. 591].

Найлаконічнішим визначенням є таке: "контроль - перевірка виконання законів, рішень" [140, с. 323], що відображається у формулі К=Н, яка вже зустрічалася, коли ми аналізували визначення слова "контроль" із словників загального характеру. Проте слід зазначити, що у звичайних словниках визначення, в яких контроль абсолютно прирівнюється до нагляду, зустрічаються не досить часто. Якщо контроль пояснюється як нагляд, то обов'язковим є додавання ще деяких елементів, таких як, наприклад, "нагляд з метою перевірки" (К=Н→П), або вказуванням на те, що контроль охоплює перевірку, облік та нагляд (К=П+О+Н). Ототожнення термінів "контроль" і "нагляд" відбуваються в основному в юридичних словниках та науковій юридичній літературі.

У контексті управлінської діяльності науковці, як правило, не приділяють особливої уваги розмежуванню понять "контроль" та "нагляд". Так, наприклад, у науковій доробці "Теория юридического процесса" йдеться про забезпечення систематичного та постійного нагляду (контролю) за діяльністю державних органів та посадових осіб [30, с. 48-49], про суб'єкти, які здійснюють нагляд і контроль [30, с. 49], а також про зміст контроль-наглядової діяльності [30, с. 49]. Таким чином, юристи-науковці фактично ототожнюють поняття "контроль" і "нагляд", а в юридичному мовленні вживають їх як однорідні та ідентичні (К=Н).

Непоодинокими є випадки використання у юридичній літературі термінів "контроль" та "нагляд" як взаємозамінних. Позначимо цю точку зору наступною формулою: К↔Н, де символ ↔ позначає "взаємозамінність". Так, Н.В. Витрук, яка вказує на те, що серед державних органів, які здійснюють конституційний контроль є спеціалізовані органи конституційного контролю у вигляді органів конституційного нагляду [32, с. 25]. У статті "Прокурорський нагляд за законністю оперативно-розшукової діяльності: його проблеми" І. Козляков вказує: "Що ж стосується організації, тактики, методів й засобів здійснення оперативно-розшукової діяльності, то це питання на сьогодні в Україні вирішується для прокуратури негативно, що суттєво обмежує предмет прокурорського нагляду і повноваження прокурора в його діяльності й, по суті, виводить оперативно-розшукову діяльність з-під контролю" [141, с. 85].

Аналогічне тлумачення співвідношення державного контролю і прокурорського нагляду дає М. Руденко, який вказує, що держава здійснює контроль (нагляд) за додержанням правових приписів через відповідні служби, інспекції, комітети, комісії, управління, відділи [142, с. 29], прокурорський нагляд є "видом (частиною) державного контролю в цілому" [142, с. 30]. На думку деяких дослідників, в системі органів контролю особливе місце займає прокуратура [143, с. 110], а прокурорський нагляд включають в так званий загальний контроль [144, с. 14]. Необхідно зауважити, що в Україні серед державних органів існують, по-перше, органи, що мають назву, яка вказує на їх контрольну чи наглядову діяльність та, по-друге, органи, у назві яких безпосередньо не згадуються терміни "контроль" або "нагляд", проте до їхньої компетенції відноситься здійснення контрольної чи наглядової діяльності. Проте ні назва органу, ні назва повноважень не є загальногалузевим критерієм розрізнення "контролю" і "нагляду". Вказані назви - це тільки формальний критерій їх розмежування, оскільки "нагляд" органів нагляду, органів з наглядовими повноваженнями, законодавець досить часто характеризує за допомогою терміну "контроль", тобто нагляд знаходить свій вираз у певній контрольній діяльності, а отже, "нагляд", по суті є не що інше як "контроль". Саме це вказує на синонімію цих понять у контексті відповідного нормативно-правового акту.

Відповідно до ст. 7 Закону України від 1 грудня 1994 р. "Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі" [145], працівники міліції зобов'язані систематично контролювати поведінку осіб, щодо яких встановлено адміністративний нагляд. Таким чином, "нагляд" безпосередньо припускає "контроль".

Аналогічне тлумачення поняття "контроль" і "нагляд" можемо спостерігати в Указі Президента України від 12 листопада 1999 р. "Про Положення про Комітет у справах нагляду за страховою діяльністю" [146]. Так, згідно з цим Положенням, Комітет у справах нагляду за страховою діяльністю (Укрстрахнагляд) "здійснює контроль за платоспроможністю страховиків..." (підп. 10 п. 4), "здійснює контроль за достовірністю та повнотою інформації, що надається учасниками страхового ринку" (підп. 7 п. 5), "видає накази, організовує і контролює їх виконання" (п. 7). З наведеного прикладу, можемо зрозуміти, що назва органу - "Укрстрахнагляд" припускає здійснення ним саме наглядових повноважень. Проте, відповідно до зазначеного Положення, Укрстрахнагляд "здійснює контроль...", тобто у нормативно-правовому акті термін "нагляд" без будь-яких застережень змінюється суб'єктом нормотворчості на термін "контроль".

Схожий підхід у процесі нормотворчого наповнення конкретним змістом "наглядових" повноважень можемо спостерігати при аналізі Указу Президента України від 16 січня 2003 р. "Питання Державного комітету України з нагляду за охороною праці" [147]. Наприклад, Державного комітету України з нагляду за охороною праці (Держнаглядохоронпраці України) "організовує виконання актів законодавства та здійснює систематичний контроль за їх реалізацією", "...здійснює в установленому порядку контроль за станом охорони та збереження державної таємниці..." (підп. 35 п. 5), "видає накази, організовує і контролює їх виконання (п. 10). Також необхідно звернути увагу на розділ 8 "Контроль і нагляд за виконанням законів у сфері боротьби з організованою злочинністю" Закону України від 30 червня 1993 р. "Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю" [148] та главу 18 "Нагляд і контроль за дотриманням законодавства про працю" Кодексу законів про працю України від 10 грудня 1971 р. [149], в яких фігурують такі поняття, як "контроль" і "нагляд", але вони не вказують на існування в цьому випадку різних видів діяльності, адже формально пов'язують відповідні види діяльності з наглядовими і контрольними органами за їх назвою або назвою їх повноважень.

Розглянувши це питання, можемо констатувати факт одночасного співіснування в текстах нормативно-правових актів термінів "контроль" і "нагляд", що мають однакове значення. Законодавець свідомо текстуально розташовує їх поруч, лише натякаючи на формальну підставу для їх розрізнення, а нормативні характеристики контролю та нагляду не стільки стверджують їх розрізнення, скільки підкреслюють синонімію цих понять. Прикладом цього є існування в державі органів, які фактично здійснюють контрольну діяльність, проте ці органи мають традиційну, історично сталу для них назву, сформульовану з використанням терміну "нагляд".

Сьогодні використання термінів "контроль" і "нагляд" як синонімів у текстах нормативно-правових актів є поширеним явищем. Таким чином, можемо говорити про появу галузевих синонімів, тобто синонімів, що зустрічаються в певній галузі законодавства. Але необхідно дослідити, чи є ця синонімія загальноприйнятою в усіх галузях законодавства, чи вона зустрічається лише у межах певної групи нормативно-правових актів декількох галузей законодавства. Потрібно також проаналізувати, чи є терміни "контроль" і "нагляд" абсолютними синонімами, тобто словами, які повністю співпадають за значенням і використанням (К=Н), чи їх можна назвати лише контекстуальними синонімами, тобто словами, що зближуються за значенням лише за умови певного контексту (К≈Н) [150, с. 384].

Аналізуючи діюче законодавство можна зробити висновок, що загальногалузевої синонімії не існує, оскільки в законодавстві іноді розрізнюються контрольні та наглядові органи за способом ініціювання їх діяльності. Так, наприклад, відповідно до Закону України від 16 жовтня 1996 р. "Про Конституційний суд України" (ст. 40, 41, 43) діяльність Конституційного суду України може відбутись лише за умов наявності зовнішнього ініціювання діяльності контрольних та наглядових органів [151]. Зазначені в Законі суб'єкти наглядової діяльності не є суб'єктами, що ініціюють цю діяльність. Водночас діяльність контрольних органів пов'язана із внутрішнім та зовнішнім ініціюванням. Наприклад, згідно із ст. 16 Закону України від 23 грудня 1997 р. "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини", уповноважений Верховної Ради з прав людини здійснює свою діяльність на підставі відомостей про порушення прав і свобод людини і громадянина, які отримує за зверненнями громадян України, іноземців, осіб без громадянства чи їх представників, за зверненнями народних депутатів України або за власною ініціативою [152].

Уповноважений є органом контролю, так само як і Конституційний Суд України, проте останній діє лише за умов зовнішнього ініціювання його діяльності, хоча він, як і Уповноважений, є органом контрольної влади. Як бачимо, термін "контроль" може допускати і не допускати значення самоініціювання. Якщо контроль не допускає зовнішнього ініціювання, законодавець може у певних галузях законодавства назвати такий контроль наглядом, але за своєю природою нагляд залишається видом контролю.

Так, Декрет Кабінету Міністрів України від 17 травня 1993 р. "Про державний пробірний нагляд", було замінено Законом України від 18 листопада 1997 р. "Про державне регулювання видобутку, виробництва і використання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння та контроль за операціями з ними" [153], в якому "органи державного пробірного нагляду" вже мають назву "органи державного пробірного контролю", тобто у своїй нормотворчій правосвідомості законодавець ці терміни не розрізнює і навіть за умов вибору надає перевагу "контролю".

У діючому законодавстві можемо спостерігати тенденцію заміни терміну "нагляд" терміном "контроль", а не навпаки, про що свідчать також твердження В.Є. Чіркіна про те, що "нагляд" є також і "контролем" [154, с. 11], І.П. Ільїнського та Б.В. Щетиніна про відсутність різниці між "контролем" та "наглядом" [155, с. 42] та Є.В. Шоріної, яка називає контроль широким, збірним поняттям [156, с. 15]. В цьому випадку смислове навантаження терміну "контроль" є ширшим за смислове навантаження терміну нагляд, що відображається у формулі К>Н.

Контроль має статус родового поняття, котре охоплює нагляд як особливий вид контролю у деяких галузях права. Ця особливість пов'язана не з терміном "нагляд", а з характером нагляду, наприклад, нагляд може бути адміністративним чи прокурорським, що уособлює відповідні індивідуалізовані повноваження суб'єктів нагляду. Таким чином, розрізнення "контролю" і "нагляду" зазвичай є результатом неусвідомленої підміни терміну "нагляд" такими термінами як, наприклад, "прокурорський нагляд" або "судовий нагляд". Таке співвідношення показуємо у формулі К=Н′ та К=Н″, де Н′ означає "прокурорський нагляд", а Н″ - "судовий нагляд".