Невід'ємною умовою демократії є цивільний контроль над правоохоронними органами, зокрема над міліцією, що є державним озброєним органом виконавчої влади, який захищає життя, здоров'я, права і свободи громадян, власність, природне середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань. Стан відносин у сфері забезпечення цивільного контролю за діяльністю міліції є індикатором демократичної зрілості країни. Цивільний контроль за діяльністю міліції - є невід'ємним елементом, функцією управління міліцією, актуальною проблемою теорії та практики регулювання правовідносин.

Ще у 1991 році, проголосивши свою незалежність, Україна обрала шлях демократичного розвитку, важливою складовою якого стало реформування правоохоронних органів та створення системи демократичного цивільного контролю за діяльністю міліції. Це особливо актуально для України як для однієї із посттоталітарних країн, оскільки в умовах авторитарного режиму правоохоронна сфера майже не контролювалася суспільством. Процеси реформування громадського життя, забезпечення прав і свобод людини, демократичного контролю за діяльністю міліції створили нові можливості для подальшого політичного розвитку суспільства, ефективної реалізації як внутрішньо- так і зовнішньополітичного курсу держави. Запровадження демократичного цивільного контролю за діяльністю міліції є неодмінною умовою нормального функціонування будь-якої цивілізованої держави, ознакою її просування шляхом набуття якостей сучасного демократичного суспільства. Світовий та вітчизняний досвід засвідчує, що просто існування інститутів представницької демократії для формування прозорості в діяльності міліції замало. Необхідним є формування правового механізму, здатного забезпечити оперативний вплив громадськості на міліцію.

Вимоги чинного законодавства щодо забезпечення демократичного цивільного контролю за діяльністю міліції, перш за все, випливають із Конституції України [1, с. 15], яка визначає, що Україна є демократичною, правовою державою, в якій людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави. Народ є носієм суверенітету і єдиним джерелом влади. Визнається і діє принцип верховенства права. Закріплений розподіл влади на законодавчу, виконавчу та судову. Названі конституційні принципи безпосередньо впливають на формування нормативно-правової бази демократичного цивільного контролю за діяльністю міліції.

Базове законодавство України про демократичний цивільний контроль за діяльністю міліції закріплено, головним чином, у Законах України від 19 червня 2003 р. "Про основи національної безпеки України" [2] та "Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави" [3].

Закон України "Про основи національної безпеки України" визначає демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією та іншими структурами в системі національної безпеки як один із головних принципів забезпечення національної безпеки України. Здійснення демократичного цивільного контролю стає можливим завдяки дотриманню принципу розмежування повноважень органів державної влади та забезпеченню прозорості в діяльності державних органів, що Закон називає важливим напрямком державної політики з питань національної безпеки України.

Відповідно до Закону України "Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави", демократичний цивільний контроль визначається як комплекс здійснюваних відповідно до Конституції і законів України правових, організаційних, інформаційних заходів для забезпечення неухильного дотримання законності й відкритості в діяльності всіх складових частин Воєнної організації та правоохоронних органів держави, сприяння їхній ефективній діяльності і виконанню покладених на них функцій, зміцненню державної та військової дисципліни [3].

Згідно із Законом України від 20 грудня 1990 р. "Про міліцію" [4], контроль за діяльністю міліції здійснюють Кабінет Міністрів України, міністр внутрішніх справ України і місцеві Ради в межах своєї компетенції. Місцеві Ради, здійснюючи контроль за роботою міліції, не втручаються в її оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну та адміністративну діяльність.

Чітке розмежування повноважень і відповідальності між органами державної влади і міліцією, достатня відкритість для суспільства процесів обговорення та прийняття рішень з правоохоронних питань, дієвий цивільний контроль за діяльністю міліції, законодавче визначення функцій міліції та забезпечення можливості їх виконання вважаються загальновизначеними критеріями зрілості демократичного цивільного контролю. Високий рівень цивільного контролю підвищує міжнародний авторитет країни, сприяє її передбачуваності. Для суспільства цивільний контроль є необхідною передумовою і запорукою дотримання прав людини у правоохоронних органах.

Цивільний контроль в Україні як система громадських та державних інститутів повинен забезпечувати державну політику у сфері захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, демократичну направленість розвитку країни, сприяти встановленню дружніх стосунків з усіма державами.

Предметом цивільного контролю у сфері правоохоронної діяльності держави є обґрунтованість рішень державних органів з питань правоохоронної діяльності з точки зору відповідності їх засадам внутрішньої і зовнішньої політики, міжнародним зобов'язанням України за укладеними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Предметом цивільного контролю є також хід виконання загальнодержавних програм у сфері оборони і національної безпеки, правоохоронної діяльності та формування і реалізація кадрової політики в цій сфері, стан військово-патріотичного виховання молоді, підготовка громадян до захисту Батьківщини, дотримання вимог Конституції та законів України стосовно прав і свобод громадян, які перебувають на службі в правоохоронних органах, формування, затвердження і використання визначених законом про Державний бюджет України видатків на потреби оборони, національної безпеки, правоохоронної діяльності та дотримання бюджетного законодавства в цих сферах.

Питання демократичного цивільного контролю за діяльністю міліції часто порушується в контексті побудови демократії в Україні, забезпечення національної безпеки, а також інтеграції в європейські структури. Без існування надійного цивільного контролю за діяльністю міліції, що є обов'язковою умовою, яка досить часто і відверто сформульована у відповідних міжнародних документах, інтеграція України в європейське співтовариство практично не можлива.

Встановлення дієвого демократичного цивільного контролю над правоохоронними органами є надзвичайно важливим завданням для нинішнього етапу розвитку України, з огляду на необхідність реального забезпечення її визначеного Конституцією статусу демократичної, соціальної, правової держави та зважаючи на задекларований її політичним керівництвом стратегічний курс на інтеграцію до європейських і євроатлантичних структур [5, с. 281-284]. На сьогоднішній день Україна має міжнародні зобов'язання у сфері демократичного цивільного контролю над правоохоронними органами в рамках членства та співробітництва з ООН, ОБСЄ, Радою Європи, НАТО та ЄС.

Міжнародні зобов'язання України із забезпечення демократичного цивільного контролю за діяльністю міліції умовно поділяються на загальні та спеціальні. Загальні зобов'язання стосуються всієї сфери безпеки, в тому числі діяльності правоохоронних органів, а спеціальні - безпосередньо правоохоронних органів. Оскільки сфера внутрішнього правопорядку була і залишається тією частиною суверенітету, в яку жодна держава не бажає допускати надмірного втручання третіх сторін, то міжнародний правовий доробок у цій сфері містить переважно зобов'язання політичного характеру та загальні принципи [6, с. 9].

Зобов'язання в рамках співробітництва з ОБСЄ. Документи ОБСЄ мають переважно політично обов'язковий характер для країн, що їх прийняли. Згідно з главою І, п. 5.6 документу Копенгагенської наради Конференції з людського виміру Наради з безпеки і співробітництва в Європі 1990 року [7], війська і поліція повинні контролюватися цивільними органами і бути їм підзвітними.

Кодексом поведінки з політично-правових аспектів безпеки [8], прийнятим у рамках Будапештського документа 1994 р. "У напрямі справжнього партнерства в новій ері", що є основоположним документом у сфері демократичного цивільного контролю за діяльністю міліції, передбачено наступне: встановлення демократичного парламентського контролю над військовими, воєнізованими формуваннями і силами внутрішньої безпеки, а також над службами розвідки і поліцією є невід'ємною складовою стабільності і безпеки (п. 20); названі формування повинні контролюватися демократичними органами, створеними відповідно до Конституції і бути підзвітними їм (п. 21); збройні сили мають бути політично нейтральними (п. 23); держави-учасниці зобов'язані забезпечити захист прав людини військовим і службовцям правоохоронних органів (п. 32).

Зобов'язання в рамках співробітництва Україна-НАТО обумовлене підписанням 27 січня 2001 р. Президентом України Державної програми співробітництва України з НАТО на 2001-2004 роки [9]. Документи, які розробляються в рамках співробітництва Україна-НАТО, найбільшою мірою відображають проблеми встановлення демократичного цивільного контролю над правоохоронними структурами. Вони містять як зобов'язання загального характеру, так і конкретні заходи, які Україна зобов'язалась застосовувати у сфері забезпечення демократичного цивільного контролю над правоохоронними структурами.

Згідно з Хартією про особливе партнерство між Україною та Організацією Північноатлантичного договору від 9 липня 1997 р. [10], зобов'язання загального характеру виражені у зміцненні верховенства права, у сприянні розвитку демократії та забезпечення прав людини. Вказані зобов'язання також містяться у Плані дій Україна-НАТО від 22 листопада 2002 р. [11]. У цьому документі також визначаються головні принципи реформування правоохоронного сектору та перетворення правоохоронних структур на демократично контрольовані й ефективні організації (розділ II). Також передбачається зміцнення співпраці військових формувань з Парламентом і посилення парламентського контролю, підвищення ролі цивільних осіб у прийнятті рішень у сфері безпеки (Ціль ІІ.А.2), боротьба з корупцією, відмиванням грошей і незаконною економічною діяльністю, в тому числі за безпосередньої діяльності правоохоронних органів (Ціль І.1.А.8).

Цільовий план Україна-НАТО на 2003 рік [12], розроблений у рамках Плану дій Україна-НАТО, мав за мету зміцнення цивільного контролю над Збройними Силами України та сферою безпеки в цілому (Ціль І.1.А.7). Підписання вказаного документу сприяло прийняттю Закону України "Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави" [3], а також підготовці цивільних службовців для правоохоронних органів.

Цільовий план Україна-НАТО на 2004 рік [13] продовжив відпрацювання питань демократичного цивільного контролю над правоохоронними органами. Обсяг конкретних зобов'язань України за цим Планом розширився, порівняно з попереднім. Зокрема, було визначено зобов'язання щодо вдосконалення механізмів цивільного контролю у сфері діяльності правоохоронних органів (Ціль І.1.А.2).

Цільовий план Україна-НАТО на 2005 рік передбачав запровадження більш ефективного здійснення демократичного цивільного контролю над правоохоронними органами держави. В ньому зазначалася необхідність збільшення частки цивільних працівників у центральних органах виконавчої влади, що здійснюють керівництво військовими формуваннями.