Як свідчить практика, на начальників органів внутрішніх справ покладена велика кількість обов'язків, що ускладнює повний та об'єктивний розгляд справ про адміністративні правопорушення. Його роль як керівника при розгляді справ зводиться до формального акту - підписування протоколу. На це вказують ряд авторів, наприклад, А.Н.Шергін, В.К. Нехайчик [64, с. 66; 65, с. 19]. Але при цьому А.Н.Шергіним вноситься пропозиція щодо формування спеціального інституту працівників для розгляду справ про адміністративні правопорушення. З цією пропозицією навряд можна погодитись. На нашу думку, більш доцільним є розширення адміністративно-юрисдикційних повноважень дільничних інспекторів міліції. Це є резервом вдосконалення їхньої діяльності, оскільки дозволить оперативно приймати самостійне рішення по справі. Так, склавши протокол про адміністративне правопорушення на місці вчинення проступку або в штабі добровільної народної дружини, приміщені виконавчого комітету селищної, сільської ради, інспектор міліції доповідає і передає справу начальнику районного відділу. Згідно зі ст.ст. 268, 278 КпАП, посадова особа, що розглядає справу про адміністративне правопорушення, має сповістити особу, яка притягається до адміністративної відповідальності, про час і місце розгляду справи. Далі дільничний інспектор міліції, виконуючи вимоги закону, зобов'язаний сповістити особу, яка притягається до адміністративної відповідальності, що надає можливість їй ознайомитись з матеріалами справи, подати докази, заявляти клопотання, при розгляді справи користуватися юридичною допомогою адвоката, бути присутньою під час розгляду справи і таке інше. Такі дії потребують багато часу і зусиль від дільничного інспектора міліції, особливо для тих, хто працює у сільській місцевості і його місце роботи розташоване на значній відстані від районного відділу внутрішніх справ.

Закріплення права розглядати та приймати рішення по справах про адміністративні правопорушення, передбачені ст.ст. 173, 176, 197-199 КпАП, надасть можливість раціонально використовувати службовий час дільничних інспекторів, а також час осіб, які притягаються до адміністративної відповідальності, не зволікати із розглядом справи, всебічно її розглянути та прийняти вірне рішення.

Наступною проблемою є відсутність централізованого обліку виконання постанов про накладення адміністративних стягнень за місцем вчинення правопорушення або за місцем проживання правопорушника.

Виконання постанов - це заключна стадія провадження у справах про адміністративні правопорушення. Суть і важливість цієї стадії полягає в кінцевій реалізації винесеної по справі постанови про накладення адміністративного стягнення. У розділі V КпАП детально регламентується порядок та процедура виконання постанов про накладення всіх видів адміністративних стягнень. Ст. 298 КпАП передбачає, як принцип, обов'язковість виконання таких постанов для службових осіб та громадян. В органах внутрішніх справ питання про виконання адміністративних стягнень вирішується посадовою особою, яка винесла постанову. В документах обліку осіб, які притягались до адміністративної відповідальності, відсутня інформація щодо виконання конкретних постанов. Це може призвести до помилкової кваліфікації правопорушень при вчиненні їх повторно. Ст. 276 КпАП передбачає, що, наприклад, по справах про адміністративні правопорушення, передбачені ч. 2 ст. 178, можуть приймати рішення посадові особи ОВС як за місцем вчинення, так і за місцем проживання особи, яка вчинила правопорушення. У зв'язку з цим ускладнюється кваліфікація правопорушення у випадку, коли особа притягалась до адміністративної відповідальності за місцем вчинення правопорушення, яке не завжди співпадає з місцем проживання порушника, якщо при цьому відсутня інформація щодо виконання постанови по справі. Крім того, треба враховувати, що особа вважається притягнутою до адміністративної відповідальності, з дня закінчення виконання стягнення, на що вказує ст. 39 КпАП.

Тому можна запропонувати як захід вдосконалення організації діяльності ОВС взагалі і дільничних інспекторів міліції, зокрема, введення обліку виконання постанов, особливо тих, які добровільно правопорушником не виконуються, а їх виконання здійснюється державними виконавцями.

Однією із проблем здійснення дільничними інспекторами міліції адміністративно-юрисдикційних повноважень є визначення вірної кваліфікації правопорушення.

Частина 1 ст. 178 КпАП за розпиття спиртних напоїв у громадських місцях, крім підприємств торгівлі і громадського харчування, в яких продаж спиртних напоїв на розлив дозволений виконавчим комітетом місцевої ради, або появу в громадських місцях у п'яному вигляді, що ображає людську гідність і громадську мораль, передбачає застосування попередження або накладення штрафу в розмірі від одного до п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. В разі повторного протягом року після застосування заходів адміністративного стягнення вчинення будь-якої із зазначених у ч. 1 дій настає підвищена відповідальність відповідно до ч. 2 цієї статті, а саме - штраф застосовується в розмірі від трьох до семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Нарешті, ч. 3 визначає, що дії, передбачені частиною першою цієї статті, вчинені особою, яка двічі протягом року піддавалась адміністративному стягненню за розпивання спиртних напоїв у громадських місцях або появу в громадських місцях у п'яному вигляді, - тягнуть за собою накладення штрафу в розмірі від шести до восьми неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або виправні роботи на строк від одного до двох місяців з відрахуванням двадцяти процентів заробітку, а у виняткових випадках, якщо за обставинами справи і з урахуванням особи порушника застосування цих заходів буде визнано недостатнім, - адміністративний арешт на строк до п'ятнадцяти діб.

Разом з тим така редакція статті викликає певні труднощі у застосуванні тої чи іншої її частини. Викликано це, в першу чергу, тим, що особи, які вчиняють подібні проступки, частіш за все ніде не працюють, не мають законних джерел існування, не володіють майном, на яке, згідно з чинним законодавством, може бути звернено стягнення за виконавчими документами. Тобто в таких випадках постанова про накладення штрафу заздалегідь приречена на невиконання. Якщо ж постанову не виконано, то в разі повторного вчинення проступку не може бути застосовано наступну, більш сувору частину ст. 178. Це пояснюється тим, що, відповідно до ст. 39 КпАП, особа вважається такою, що була піддана адміністративному стягненню, протягом року з дня закінчення його виконання.

Якщо ч. 1 ст. 178 передбачає можливість застосування одного із двох стягнень - попередження або накладення штрафу, то за повторне вчинення проступку ч. 2 допускає тільки накладення штрафу. Враховуючи незадовільний матеріальний стан громадянина, постанова про його накладення частіш за все залишається невиконаною. Така ситуація унеможливлює також застосування ч. 3 ст. 78 КпАП щодо осіб, які два або більше разів вчинили адміністративні проступки.

Отже, якщо громадянин вчинив протягом року більше ніж два правопорушення, передбачені ст. 178 чинного Кодексу, виконується лише постанова про застосування попередження, за інші правопорушення порушник, як правило, залишається безкарним. Крім того, слід враховувати, що без виконання постанови про накладення штрафу до громадянина не можуть бути застосовані інші види адміністративного впливу: інші адміністративні стягнення (виправні роботи або адміністративний арешт); ускладнюється вирішення питання щодо взяття на облік в органах внутрішніх справ особи, що зловживає спиртними напоями, з метою проведення індивідуальної профілактичної роботи; направлення на примусове лікування за рішенням суду тощо.

У зв'язку з цим доцільно, на нашу думку, доповнити чинний Кодекс України про адміністративні правопорушення статтею 310-1 - "Наслідки ухилення особи від виконання постанови про накладення штрафу або неможливості її примусового виконання", виклавши її у такій редакції:

"В разі ухилення правопорушника від сплати штрафу у строк, встановлений частиною першою статті 307, або неможливості примусового виконання постанови про накладення штрафу постановою районного (міського) суду (судді) штраф може бути замінено адміністративним арештом на строк до п'ятнадцяти діб, за винятком осіб, щодо яких арешт не застосовується (ст.ст. 13, 5 цього Кодексу)".

Наявність цієї статті вирішила б проблему виконання постанов накладення штрафу не тільки за адміністративні проступки, передбачені ст.178 КпАП, а й за інші правопорушення, за вчинення яких передбачено накладення штрафу.

Питання про забезпечення виконання постанови про накладення штрафу залишилось невирішеним і в новому проекті Кодексу України про адміністративні проступки, в якому механізм виконання постанов практично залишився незмінним, тому проект, як уявляється, потребує серйозного доопрацювання.

Іншою проблемою правозастосування є кваліфікація проступків за ч. 3 ст. 178 КпАП. Маються на увазі випадки, коли між вчиненням першого і третього проступків минув рік. Наприклад, особа вперше вчинила проступок і була притягнута до відповідальності відповідно до ч. 1 в січні попереднього року, в жовтні того ж року знову притягнута до відповідальності, але вже із застосуванням ч. 2, і в червні поточного року знову вчиняє аналогічне правопорушення. З наведеного прикладу видно, що з дня виконання постанови про накладення стягнення за перше правопорушення до вчинення третього пройшло більш як рік і, на перший погляд, особа повинна вважатися такою, що не притягалася до адміністративної відповідальності. Однак вчинення другого правопорушення перериває строк погашення стягнення за перше, тому має застосовуватися ч. 3 ст. 178 КпАП.

Зустрічаються випадки відмови судів в прийнятті до розгляду справ щодо осіб, які притягалися до відповідальності відповідно до ч. 3 ст. 178 і протягом року знову вчинили таке ж правопорушення, вважаючи, що дії особи слід кваліфікувати за ч. 1. Як наслідок, розгляд справи здійснюється іншим органом, тобто органом внутрішніх справ, а не судом.

В літературі вже зверталася увага на цю проблему і слід погодитися з думкою Голосніченка І.П. про те, що буде правильним застосування ч. 3 ст.178 також до осіб, які тричі і більше разів протягом року притягувались до адміністративної відповідальності за правопорушення, передбачене ч. 1 ст. 178 КпАП, коли з часу виконання останнього стягнення до вчинення нового не минув рік, оскільки, згідно зі ст. 39 КпАП, особа, піддана адміністративному стягненню вважається такою, що не піддавалась йому, лише в тому разі, якщо протягом року з дня закінчення виконання стягнення вона не вчинила нового адміністративного правопорушення, інакше цей строк переривається [66].

Ця проблема може бути вирішена із прийняттям нового Кодексу України про адміністративні проступки, ст. 232 проект якого містить тільки дві частини, перша з них передбачає відповідальність за розпиття спиртних напоїв в громадських місцях і появу в громадських місцях в п'яному вигляді, а частина друга встановлює підвищену санкцію за повторне протягом року після застосування адміністративного стягнення вчинення такого ж проступку. На нашу думку, з таким рішенням можна цілком погодитися [67, с. 142-145].