Правове регулювання порядку адміністративного оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади здійснюється низкою нормативних актів. Ці акти відрізняються не тільки юридичною силою, але і відомчою приналежністю.

Основним нормативним актом, який зумовлює закріплення інституту адміністративного оскарження, є Конституція України. Конституція України закріплює право будь-якої фізичної особи направити звернення, у т.ч. скаргу, до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, зобов'язуючи останніх розглянути такі звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений у законі строк.

Реалізація права на оскарження, порядок адміністративного провадження за скаргою, організаційно-правові гарантії дотримання законодавства про розгляд скарг та ряд інших питань, пов'язаних із процедурою адміністративного оскарження рішень, дій (бездіяльності) органів виконавчої влади, регламентуються Законом України "Про звернення громадян". Разом із тим, норма ст. 2 Закону України "Про звернення громадян", згідно якої "законодавство України про звернення громадян включає цей Закон та інші акти законодавства, що видаються відповідно до Конституції України та цього Закону" закріплює можливість існування і "інших актів законодавства", якими може бути регламентована процедура адміністративного оскарження. Однак, виходячи зі змісту вказаної статті, а саме положення про те, що "інші акти законодавства" видаються "відповідно до Конституції України та цього Закону" норми Закону України "Про звернення громадян" можна вважати пріоритетними у правовій регламентації порядку адміністративного оскарження стосовно інших нормативних актів.

Суттєвим недоліком у нормативній регламентації порядку розгляду та вирішення адміністративної скарги є те, що на законодавчому рівні поза правовим регулюванням залишилися основні засади розгляду і вирішення скарг юридичних осіб, оскільки ті положення, що стосуються розгляду та вирішення скарг, які сформульовані у Законі України "Про звернення громадян" поширюються тільки на звернення, зокрема скарги, фізичних осіб. В Україні на даний час відсутній законодавчий акт, який би встановлював загальні правила (процедуру) розгляду та вирішення скарг юридичних осіб. Сфера дії законодавчих актів, які регламентують процедуру адміністративного провадження за скаргою юридичних осіб обмежена певними відомствами чи галузями. Усунення вказаного недоліку передбачається у Адміністративно-процедурному кодексі, проект якого розроблений робочою групою Кабінету Міністрів України. Зокрема, у проекті Адміністративно-процедурного кодексу передбачено, що предметом його регулювання є правовідносини, що складаються у сфері діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб у зв'язку із розглядом питань, пов'язаних з реалізацією та захистом прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб.

На законодавчому рівні, крім Закону України "Про звернення громадян", порядок адміністративного оскарження рішень, дій (бездіяльності) органів виконавчої влади регламентується такими правовими актами: Кодексом України про адміністративні правопорушення (гл. 24), Законом України "Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами", окремі засади адміністративного оскарження рішень, дій (бездіяльності) митних органів визначені у Митному Кодексі України [192].

На виконання вказаних законодавчих актів, відповідно, у окремих міністерствах (відомствах) прийнято ряд підзаконних нормативних актів, а саме Положення про порядок роботи зі зверненнями громадян і організації їх особистого прийому в системі Міністерства внутрішніх справ України, затверджене Наказом МВС України № 1177 від 10.10.2004 р. [193], Інструкцію про порядок розгляду звернень та особистого прийому громадян у Міністерстві юстиції України, в установах і організаціях, що належать до сфери його управління, затверджена Наказом Міністерства юстиції України № 26/5 від 18.03.2004 р.[194] і ін.

Існування такої низки нормативних актів, що регламентують порядок адміністративного оскарження рішень, дій (бездіяльності) органів виконавчої влади зумовлено декількома причинами. По-перше, об'єктивно не можливо врахувати усі особливості процедури адміністративного оскарження у різних сферах діяльності органів виконавчої влади у одному нормативному акті. По-друге, слід враховувати те, що призначенням законів є більш загальне регулювання суспільних відносин, а деталізація такого регулювання здійснюється підзаконними актами.

Враховуючи особливості процедури адміністративного оскарження у окремих органах виконавчої влади, у літературі пропонується розрізняти види адміністративного оскарження [195, c. 211]. При чому, в основі поділу адміністративного оскарження на види розглядаються галузі (відомства) де здійснюється адміністративне провадження за скаргою. Однак, на нашу думку, така класифікація має певні недоліки. Виходячи із запропонованого підходу, для кожного міністерства (відомства) характерний власний вид адміністративного оскарження. Необхідно враховувати те, що видова відмінність між певними категоріями (предметами), які входять до одного роду, характеризується відмінністю ознаки, або групи ознак, що притаманні таким категоріям (предметам). Іншими словами, для того, щоб існували підстави класифікації адміністративного провадження на види за галузевою (відомчою) ознакою, необхідно, щоб у кожній галузі (відомстві) існували певні особливості процедури адміністративного оскарження, які були б відмінні від процедури оскарження у інших галузях. Крім того, такі особливості процедури оскарження для виділення їх у окремий вид адміністративного оскарження повинні мати суттєвий характер.

Разом із тим, слід відмітити, що певні особливості порядку розгляду і вирішення скарг, порівняно із порядком такого розгляду, що передбачений Законом України "Про звернення громадян", існують, як правило, тільки у окремих органах виконавчої влади (наприклад, у даному випадку можна відмітити податкові органи). У більшості міністерств порядок адміністративного оскарження, як правило, має уніфікований характер. Крім того, така класифікація не враховує особливості адміністративного оскарження, які можуть існувати в самих "видах адміністративного оскарження". Наприклад, у тих же податкових органах існують відмінності у порядку оскарження постанови по справі про адміністративне правопорушення і порядком оскарження інших, не пов'язаних із притягненням особи до адміністративної відповідальності, рішень, дій чи бездіяльності.

Тому, на нашу думку, правомірно говорити про особливості адміністративного оскарження у окремих сферах державного управління, а не виділяти у них види адміністративного оскарження.

Виходячи із викладеного, більш обґрунтованою можна визнати запропоновану у літературі класифікацію процедури адміністративного оскарження на загальну і спеціальну [196, c. 145]. Спеціальний порядок адміністративного оскарження характеризується наступними ознаками:

1. Наявністю спеціальних норм, що встановлюють особливий порядок розгляду скарг. Наприклад, згідно ч. 2 ст. 16 Закону України "Про звернення громадян" скарги Героїв Радянського Союзу, Героїв Соціалістичної Праці, інвалідів Великої Вітчизняної війни розглядаються першими керівниками державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій особисто;

2. Встановленням тільки письмової форми подання скарг. Наприклад, згідно Інструкції "Про порядок розгляду скарг платників податків органами Державної податкової служби України", така форма є обов'язковою для подання скарг платниками податків в органи Державної податкової служби України;

3. Спеціальними строками подання скарг та більш короткими термінами, порівняно з загальними скаргами, їх вирішення. Так, згідно ч. 4 ст. 26 Закону України "Про виконавче провадження" постанова про відмову у відкритті виконавчого провадження може бути оскаржена заявником начальнику відповідного відділу державної виконавчої служби або до відповідного суду в 10-денний строк з моменту її одержання. Наказ Державного комітету України по земельним ресурсам від 09.03.2004 р. № 67 "Про затвердження Положення про порядок оформлення, видачі і реєстрації приписів у разі виявлення порушень земельного законодавства" (п. 5.3) встановлює, що скарга на дії державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель, який видав припис щодо усунення порушень земельного законодавства, розглядається органом вищого рівня (посадовою особою вищого рівня) в 10-денний строк [197];

4. Особливими юридичними наслідками подання скарг. Наприклад, подання скарг на постанови по справам про адміністративні правопорушення зупиняє їх виконання;

5. Специфікою варіантів рішень, що приймаються за результатом розгляду скарги.

Наявність різнорівневих, за юридичною силою, нормативних актів, що регламентують порядок адміністративного оскарження зумовлює необхідність вирішення питання диференціації нормативного матеріалу, який визначає порядок оскарження.

Норми, які регламентують порядок адміністративного оскарження можна умовно поділити на дві групи - "основні" і "обслуговуючі". Перші - визначають основні правила адміністративного провадження за скаргою, закріплюють процесуальний статус його учасників тощо. Фіксування таких норм є найбільш доцільним та об'єктивно необхідним, враховуючи вимогу ч. 2 ст. 19 Конституції України, згідно якої "органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб передбачені Конституцією та законами України" саме на законодавчому рівні. Другі - виконують "обслуговуючу" функцію відносно першої групи норм, зокрема, визначають порядок ведення діловодства за скаргами суб'єктів звернення.

Крім того, вимагає уточнення питання щодо необхідності правової регламентації окремих відносин організаційного характеру, що виникають у процесі розгляду та вирішення скарг. Важко погодитися із думкою, що у якості юридичних гарантій, які забезпечують процедуру розгляду скарги можна розглядати положення такого плану: "Для перевірки скарги, керівником державного органу повинен призначатися певний строк, для того, щоб скарга була остаточно вирішена в термін передбачений законом" [198, c. 111].