Завдання, принципи, структура, права й обов'язки органів внутрішніх справ, окремих їх пiдроздiлiв мiлiцiї визначені як в окремих законах України, так i в підзаконних нормативних актах органів влади. Разом із тим, внутрішні питання, що стосуються діяльності тих чи інших служб i напрямків у роботі мiлiцiї громадської безпеки, реґулюються окремими відомчими нормативними актами (наказами, інструкціями) за умови, що вони не суперечать положенням принципу верховенства права: закони й iншi нормативні акти приймаються на засадах Конституції України та повинні їй відповідати.

Аналіз правового реґулювання поліцейських структур за кордоном свідчить про те, що воно головним чином здійснюється також на підставі законів. Так, ст. 24 закону Італії від 1 квітня 1981 року визначає систему адміністрації публічної безпеки та її повноваження щодо охорони демократичних інститутів, захисту прав і свобод громадян, порядку, безпеки, забезпечення дотримання законів, постанов і розпоряджень органів влади, боротьби зі злочинністю, а також надання допомоги населенню [283, с. 25]. Закон Німеччини від 25 березня 1980 року серед основних завдань поліцейських сил називає запобігання загрозам громадській безпеці, надання допомоги іншим органам влади [278, с. 10].

Принципове значення має прийнятий ще в грудні 1990 року Закон України "Про міліцію", положення якого, незважаючи на істотні зміни в державному та суспільному житті, залишилися практично незмінними, що свідчить про їх змістову якість і стабільність.

Аналіз норм, що містяться в цьому статутному законі, дозволяє розподілити їх на дві групи. Норми першої групи реґулюють внутрішнє життя міліції громадської безпеки та її особового складу: структуру, права, основи проходження служби, заходи заохочення й відповідальності працівників та інші питання внутрішньоорганізаційного характеру.

Разом із тим, відбиваючи основне призначення міліції щодо охорони правопорядку та забезпечення громадської безпеки, норми другої групи мають своїм призначенням реґулювання відносин у сфері її повсякденної практичної діяльності, тобто безпосередніх відносин працівників підрозділів міліції громадської безпеки з громадянами України, іноземцями, організаціями, підприємствами й установами. Тому вони містяться не лише у вищеназваному законі, але й у законодавчих актах за напрямами діяльності. Це, наприклад, Закони України "Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі" [156], "Про громадянство України" [160], "Про звернення громадян" [192], "Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону" [218], "Про дорожній рух" [166], "Про правовий статус іноземців" [208], "Про біженців" [157], "Про боротьбу з корупцією" [158], "Про правовий режим надзвичайного стану" [207], "Про правовий режим воєнного стану" [206], "Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві" [167], "Про заходи протидії незаконному обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів та зловживанню ними" [188] та ін. Крім того, адміністративно-юрисдикційні повноваження міліції громадської безпеки, працівників її окремих підрозділів закріплено в ст.ст. 222, 255 та ін. КУпАП [71].

Прийняття законодавчих актів не вичерпує всього змісту правового забезпечення організації та діяльності мiлiцiї громадської безпеки. На підставі законів приймаються укази Президента України, постанови Кабінету Мiнiстрiв України, видаються накази міністра внутрішніх справ, розроблюються iншi відомчі нормативні акти у вигляді статутів, інструкцій, правил тощо.

Поряд із законодавчими актами Верховна Рада України видає постанови, у яких в основному формулюються завдання різним державним органам, включаючи вимоги щодо зміцнення правопорядку, охорони прав i свобод громадян, забезпечення громадської та особистої безпеки. Так, Постановою від 26 січня 1993 року "Про стан виконання законів i постанов Верховної Ради України з питань правопорядку i заходи щодо посилення боротьби із злочинністю" окреслено адмiнiстративнi та iншi правові заходи для забезпечення виконання актів законодавства з питань зміцнення законності та правопорядку.

Реґулювання діяльності міліції на законодавчому рівні й надалі буде поширюватися внаслідок процесів, що відбуваються в державному та суспільному житті. Про це також свідчать і положення вищезгаданих концепцій і програм, реалізація котрих потребує розроблення та прийняття цілої низки законів, що буде розглянуто в наступному підрозділі. Що ж стосується статусу міліції громадської безпеки, то, на нашу думку, треба визначити (з урахуванням перегляду її соціальної ролі) саме поняття такої міліції та внести зміни до чинного Закону України "Про міліцію". Статутне ж положення про міліцію громадської безпеки доцільно було б затвердити відповідним указом Президента України.

Незважаючи на верховенство закону в механізмі адміністративно-правового реґулювання діяльності міліції громадської безпеки, немаловажне місце в ньому займає й підзаконний вид (рівень) реґулювання, що потребує пошуку надійного балансу між законом і підзаконним актом для уникнення юридичних колізій. Співвідношення закону і підзаконного акта має велику історію, бо в ній знаходить своє відображення устрій влади, взаємозв'язок її гілок, узгодженість дій або протиборство.

Слід відзначити, що останніми роками визначення принципу верховенства закону сприяє збагаченню принципу підзаконності правових актів управління, за допомогою яких діяльність міліції громадської безпеки стає належним чином уреґульованою, а це дозволяє усунути можливі правові конфлікти.

Про співвідношення законів і підзаконних актів свідчать такі чинники: поширення сфер законодавчого реґулювання та певне звуження сфер реґулювання за допомогою актів управління; велика нормативно-функціональна залежність актів управління від законів; подальше формування процедур забезпечення верховенства закону; надання якостей відносного праворозуміння так званому "адміністративному розсуду", тобто можливості вибору посадовцем міліції громадської безпеки найбільш доцільного рішення. Прикладом такого "адміністративного розсуду" можуть бути положення ч. III ст. 263 КУпАП, що надають можливість працівникам міліції застосовувати адміністративне затримання осіб, які скоїли окремі правопорушення, до розгляду справи уповноваженим органом (посадовою особою). Але слід пам'ятати, що цей вибір не повинен виходити за межі правових норм.

Аналіз підзаконних актів, норми яких реґулюють діяльність міліції громадської безпеки, дозволяє, на наш погляд, з'ясувати декілька правил, які вказують на підзаконність такої діяльності: "відповідно до законів" - означає принципову зв'язаність актів управління з законами; "на підставі та на виконання закону" - передбачає самостійні дії міліції громадської безпеки щодо безпосередньої реалізації закону; "у межах прав, які надані законом" - вказує на здійснення міліцією повноважень у встановлених межах і деякі інші, що передбачають обмеження та заборони.

Про підзаконний характер адміністративно-правового реґулювання діяльності міліції громадської безпеки свідчать нормативні акти Президента України, Кабінету Міністрів України, накази МВС України, більшу частину яких вже проаналізовано при визначенні її правового статусу, завдань і функцій, виконання яких здійснюють окремі адміністративні служби. Проте з метою уникнення дублювання та повторів і для з'ясування системності такого реґулювання коротко зупинимося ще на деяких із них.

Організаційну роль у визначенні правового статусу центральних структур, повноваження яких істотно впливає на повсякденну діяльність підрозділів міліції громадської безпеки, відіграють укази Президента України. Норми актів глави держави, наприклад, установлюють правове становище Міністерства внутрішніх справ України [203], Управління по роботі правоохоронних органів Адміністрації Президента України [204]. За їх допомогою вирішуються питання вдосконалення координаційної діяльності правоохоронних органів по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю [159]. Крім того, указами Президента України запроваджено державну реєстрацію нормативних актів міністерств та інших органів виконавчої влади [163], а також установлено порядок їх офіційного оприлюднення та набрання законної сили [205]. Відомо, що більша кількість актів МВС України, якими впорядковується повсякденна діяльність міліції громадської безпеки, зачіпають права та законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер. Тому перш за все вони потребують проходження згаданих процедур.

Значне місце в механізмі адміністративно-правового реґулювання діяльності міліції громадської безпеки посідають урядові постанови, норми яких також можуть визначати статуси окремих її складових, наприклад Положення про Державну автомобільну інспекцію МВС України чи Положення про паспортну службу органів внутрішніх справ, затверджені постановами Кабінету Міністрів України відповідно від 14 квітня 1997 р. та 10 жовтня 1994 р. [181]. З метою реалізації положень Закону України "Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону" окремою урядовою постановою затверджено Типовий статут громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону, а також описи зразків бланку посвідчення і нарукавної пов'язки члена такого формування [187].

На реалізацію положень Концепції розвитку системи МВС України (яку затверджено також урядовою постановою) 26 грудня 1996 року Кабінетом Міністрів України прийнято рішення про створення в порядку експерименту підрозділу міліції з охорони громадського порядку в м. Харкові. Концептуальні положення знайшли нормативне закріплення й у Постанові Кабінету Міністрів України "Про утворення в системі органів Міністерства юстиції служби громадянства та реєстрації фізичних осіб" [216] на виконання відповідного указу Президента України [213].

Багатофункціональність повноважень підрозділів міліції громадської безпеки зумовлює наявність серед складових механізму великої різноманітності відомчих нормативних актів, положення яких реґламентують повсякденну діяльність її працівників. Це перш за все накази МВС України, якими затверджено Положення про Головне управління адміністративної служби міліції Міністерства внутрішніх справ України [180], Статут патрульно-постової служби міліції України [186], яка несе на собі основний тягар щодо вирішення завдань з охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки.

Проблеми відомчого правового реґулювання вже тривалий час є предметом пильної уваги вчених у різних галузях правової науки. Частіше за все ці акти зазнають критики. Але, незважаючи на те, що становлення правової держави вимагає розширення сфери реґулювання суспільних відносин законами, законодавче реґулювання не може охопити всіх цих відносин. Звісно, що відомчі нормативні акти є підзаконними й повинні відповідати всім нормативним актам, які мають вищу юридичну силу. З цією метою указом Президента України від 3 жовтня 1992 року запроваджено державну реєстрацію нормативних актів міністерств та інших органів державної виконавчої влади, якщо вони зачіпають права, свободи та законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер.