Повноцінне місцеве самоврядування має задовольняти потреби населення в належному громадському порядку. Проте, механізм реалізації конституційного права органів місцевого самоврядування на самостійне здійснення охорони громадського порядку не має закріплення на законодавчому рівні. Насамперед, це стосується проблеми підпорядкування. На даний момент основну роль в охороні громадського порядку на місцевому рівні відіграє міліція громадської безпеки міських, районних відділів внутрішніх справ, яка, відповідно до Закону України “Про міліцію” є складовою частиною та підпорядковується МВС України.

Представники органів місцевої влади виступають за те, щоб місцева міліція підпорядковувалася керівництву місцевої влади, небезпідставно мотивуючи це тим, що приналежність міліції системі органів виконавчої влади значно обмежує повноваження органів місцевого самоврядування в організації та забезпеченні охорони громадського порядку, позбавляє їх можливості організовувати діяльність місцевої міліції, а також дає підстави знімати з себе відповідальність за стан правопорядку на місцях. Централізована структурна побудова системи МВС України фактично ігнорує наявність однієї з конституційних форм організації публічної влади – місцевого самоврядування. Ця позиція була оприлюднена у Рішенні правління Асоціації міст України від 14.02.2001 року “Про Указ Президента України “Про місцеву міліцію” [170].

Інша точка зору на зазначену проблему, яка лежить в основі змін, викладених у ст. 7-1 Закону України “Про міліцію”, полягає в тому, щоб створювати міліцію місцевого самоврядування на базі вже існуючих підрозділів міліції, тобто дорожньо-патрульної служби, патрульної служби міліції, служби дільничних інспекторів, спецустанов МВС тощо. До того ж, місцева міліція перебуває під контролем прокуратури, суду, внутрішньої безпеки, що повинно усувати можливість проявів корупції та зловживань. Ця позиція базується на думці, що підпорядкування міліції органам місцевого самоврядування може призвести до того, що вони не будуть в змозі утримувати сили охорони громадського порядку та до неминучої появи “кишенькового” органу, який повністю залежатиме від голови місцевої ради. А це, в свою чергу, потягне за собою дублювання функцій та виникнення конфліктів, особливо, якщо це стосуватиметься взаємодії міліції з іншими правоохоронними підрозділами на міжрегіональному рівні.

Для вирішення цього спірного питання існує кілька шляхів. З одного боку, через розширення повноважень органів місцевого самоврядування щодо управління місцевою міліцією, яка утримуватиметься за рахунок місцевих бюджетів. З іншого, шляхом передачі частини підрозділів міліції громадської безпеки в органи місцевого самоврядування з поетапним формуванням місцевої поліції поза системою МВС.

З цього приводу О.В. Негодченко вважає, що розвиток органів внутрішніх справ має базуватися на таких основних принципах:

• єдність системи МВС України, її максимальна економічність, простота і гнучкість структурної побудови;
• першочергове забезпечення діяльності й розвитку низових ланок органів внутрішніх справ як системи МВС України;
• наступність, поетапність та гласність у здійсненні всіх перетворень, недопущення (або мінімізація) можливих утисків законних інтересів працівників органів внутрішніх справ [171, с. 169].

С.В. Лихачов та Г.А. Данильченко, зважаючи на складність процесу реорганізації міліції, вважають за доцільне здійснити поетапний перехід до повноцінної двоступеневої системи (республіканський і місцевий рівні) в період з 2006 по 2013 рр. На першому етапі передбачається:

• створення Координаційних Рад при обласних держадміністраціях із залученням представників УМВС України в областях, науковців та представників громадськості для вироблення Програм створення місцевих міліцій на рівні регіонів з урахуванням особливостей економічного та соціального їх розвитку;
• переведення фінансування підрозділів місцевої міліції з державного до місцевих бюджетів;
• початок перепідготовки кадрів для місцевої міліції на базі навчальних закладів МВС України;
• організація часткового переходу служби дільничних інспекторів, патрульно-постової служби міліції, ДПС, приймальників-розподільників до місцевої міліції в системі МВС України (до 50 %).

Другий етап передбачає:

• створення організаційної структури та системи матеріально-технічного забезпечення місцевої міліції;
• переведення служби дільничних інспекторів, патрульно-постової служби міліції, ДПС, приймальників-розподільників та спецприймальників до місцевої міліції в системі МВС України (до 70 %).

Третій етап передбачає:

• створення кадрового резерву та системи професійної підготовки працівників місцевої міліції;
• забезпечення повного фінансування потреб місцевої міліції за рахунок місцевих бюджетів;
• переведення місцевої міліції до нової управлінської моделі (100 %) [116, с. 112].

Погоджуючись в цілому з необхідністю поетапного процесу формування місцевої міліції, ми частково не згідні з позицією С.В. Лихачова та Г.А. Данильченка, оскільки вважаємо, що:

• процес створення місцевої міліції на рівні регіонів можливий (на першому етапі) лише за умов державного фінансування;
• процес часткового переходу служб МГБ, за умов фінансування з бюджетів органів місцевого самоврядування, не може обчислюватись у відсотковому відношенні, оскільки держава не може нав’язувати місцевим громадам обов’язку організації ОГП та фінансування витрат на правоохоронну діяльність, а повинна лише задовольняти реалізацію конституційного права цих громад;
• процес формування місцевої міліції повинен починатись з ініціативи місцевого населення;
• у зазначених етапах не враховано комплексного підходу до реформування систем державного управління і місцевого самоврядування.

Тому, на наш погляд, на першому етапі процесу формування місцевої міліції в Україні необхідно здійснити:

- реформування галузі внутрішніх справ через розширення її змісту та зміну системи правоохоронних органів, шляхом прийняття відповідних законів України та підзаконних нормативно-правових актів;

- розмежування функцій органів внутрішніх справ, з метою уникнення дублювань повноважень та сфери їх компетенції (зокрема, розмежування функцій між місцевою міліцією та міліцією громадської безпеки);

- утворення, на базі підрозділів служб дільничних інспекторів міліції, патрульної та дорожньо-патрульної служб, спецприймальників, приймальників-розподільників та інших служб органів місцевої міліції, які фінансувалась би за рахунок коштів Державного бюджету України;

- налагодження взаємодії та координації між всіма органами внутрішніх справ за новою системою, шляхом напрацювання галузевої нормативно-правової бази, на підставі досвіду функціонування;

- створення можливості переведення окремих органів місцевої міліції, за умов фінансової, матеріально-технічної спроможності ОМС та за їх рішенням, на фінансування, за рахунок коштів місцевих бюджетів;

- розширення повноважень місцевої влади та виведення ОММ з прямого підпорядкування начальнику регіонального управління, із залишенням місцевої міліції в системі МВС України.

На другому етапі необхідно провести адміністративно-територіальну, бюджетну, податкову та інші реформи в Україні, зі зміщенням акцентів на зростання ролі місцевого самоврядування та розширення кола повноважень його органів.

На третьому етапі необхідно завершити формування поліції місцевого самоврядування в системі ОМС та передати функції охорони громадського порядку на місця.

Слід зауважити, що наше дослідження спрямоване, насамперед, на реалізацію першого етапу реформування та вирішення проблем адміністративно-правового регулювання діяльності ОММ. На цьому етапі мова не повинна йти лише про механічне підпорядкування органів місцевої міліції органам місцевого самоврядування. В ситуації, яка склалася, очевидно, що для реалізації конституційного права ОМС на самостійне здійснення охорони громадського порядку необхідні додаткові організаційно-практичні заходи, які включали б розробку дієвої правової бази, визначення статусу працівників місцевої міліції, вирішення кадрового, матеріального та фінансового їх забезпечення, інших напрямів реформування всіх органів, що здійснюють правоохоронну функцію. Насамперед, для цього необхідно визначитись із правовим положення органів місцевої міліції, їх завданнями та функціями.

Сьогодні, об’єм завдань органів міліції визначається Законом України “Про міліцію”. Так, відповідно до статті 2 цього Закону, основними завданнями міліції є: “забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів; запобігання правопорушенням та їх припинення; охорона і забезпечення громадського порядку; виявлення і розкриття злочинів, розшук осіб, які їх вчинили; забезпечення безпеки дорожнього руху; захист власності від злочинних посягань; виконання кримінальних покарань і адміністративних стягнень; участь у поданні соціальної та правової допомоги громадянам, сприяння у межах своєї компетенції державним органам, підприємствам, установам і організаціям у виконанні покладених на них законом обов’язків” [3].

Концепція реформування системи Міністерства внутрішніх справ України визначає, що головним завданням системи МВС України є забезпечення внутрішнього правопорядку в державі, яке передбачає виконання органами внутрішніх справ ряду функцій, серед яких основними в діяльності ОММ є:

• виявлення, припинення, розкриття і попередження злочинів, розшук осіб, які їх вчинили;
• забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів;
• охорона і забезпечення громадського порядку та громадської безпеки;
• нагляд за особами з антисоціальною поведінкою, які перебувають на обліку;
• забезпечення безпеки дорожнього руху;
• участь у поданні соціально-правової допомоги громадянам, сприяння у межах своєї компетенції державним органам у виконанні покладених на них законом обов’язків тощо [8].

Концепція певною мірою асимілює поняття основних завдань та основних функцій, в зв’язку з необхідністю розширення системи ОВС. Проте, на нашу думку, цей перелік не є повним. Наприклад, він не відображає окремих функцій внутрішніх військ. Хоча внутрішні війська створюються, насамперед, для підтримання громадського порядку, вони виконують й інші, передбачені законодавством, спеціальні функції [172]. На думку М.В. Корнієнка: “…найбільше їм підходить назва “Сили оперативного або швидкого реагування” [173, с. 7].

У 2004 році, з прийняттям змін до Закону України “Про міліцію”, окреслено відносно вузьке коло завдань, виконання яких покладається на місцеву міліцію. До них віднесено: забезпечення захисту життя, здоров’я, прав, свобод і законних інтересів громадян та охорони громадського порядку на відповідній території [74].

Серед завдань місцевої міліції, перелічених вище, нема жодного, яке б вирізняло її від звичайної (загальнодержавної) міліції. На жаль, в законі так і не одержали закріплення суто самоврядні функції місцевої міліції, як-то примусове виконання рішень органів місцевого самоврядування, охорона органів та посадових осіб місцевого самоврядування, підтримання правопорядку під час здійснення місцевих форм безпосередньої демократії (як-то місцеві вибори, референдуми, збори членів територіальної громади, місцеві ініціативи, громадські слухання тощо) [174].