Одним із напрямів правового регулювання є реалізація правоохоронної функції держави. Держава реалізує свої функції через певну систему органів, які здійснюють діяльність з метою виконання покладених на них завдань. Органи, що здійснюють правоохоронну функцію держави, зазвичай іменують правоохоронними [157, с. 115].

Правоохоронна система – це державно-правовий механізм реалізації правоохоронної функції [158, с. 6]. Складовою частиною державно-правового механізму правоохоронної функції є механізм адміністративно-правового регулювання діяльності правоохоронних суб’єктів. До цих суб’єктів відносяться правоохоронні органи, серед яких важливе місце займають органи внутрішніх справ.

Правоохоронну систему можна розглядати як компонент найбільшої суб’єктивно-об’єктивної системи – суспільства, яке прагне до досягнення певної мети (виживання, прискорений розвиток тощо). Кожен компонент правоохоронної системи має свої завдання, і функціонування всіх компонентів системи, є засобом досягнення спільної мети [159, с. 303].

Центральним органом управління в правоохоронній системі є Міністерство внутрішніх справ України. П.Б. Коптєв визначає систему МВС України як “сукупність органів, підрозділів і служб та їх працівників, що виконують завдання з охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, охорони прав, свобод, законних інтересів фізичних та юридичних осіб, боротьби з правопорушеннями, виконують інші функції, у тому числі і забезпечувального характеру (фінансового, матеріального, медичного тощо)” [160, с. 77].

В Україні система МВС ототожнюється з міліцією (крім міліції систему доповнюють лише внутрішні війська та підрозділи забезпечення). Тому, на сьогоднішній день, інститут місцевої міліції став одним з наріжних каменів процесу реформування ОВС.

Переосмислення соціальної функції “силового органу” стало об’єктивною реальністю та знайшло своє правове закріплення в цілому ряді правових актів. Забезпечуючи пряму дію конституційних положень, законодавець веде активний пошук оптимальної моделі забезпечення захисту прав і свобод людини. Вишукуються нові форми взаємодії органів публічної влади. Проводиться робота щодо забезпечення якісно нового рівня співпраці з населенням, адаптації системи МВС України до умов діяльності, спрямованої насамперед на забезпечення прав і свобод людини.

Правовим підґрунтям укріплення правопорядку на місцевому рівні є Конституція України, Закони України, акти Президента України і Кабінету Міністрів України, рішення місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування з питань охорони громадського порядку, правові рішення громадських об’єднань.

Указ Президента України “Про утворення місцевої міліції” [71] визначив окремий напрям реформи системи МВС України. Передбачалося, що реформування правового статусу ОВС в Україні мало здійснюватися у тісному взаємозв’язку з оновленням конституційного, адміністративного та фінансово-правового статусу органів місцевого самоврядування. Звичайно, адміністративна реформа здійснюється і в сучасних умовах, але на сьогодні не досягла очікуваних результатів через відсутність політичної волі щодо послідовного та глибокого реформування в т.ч. правоохоронних органів. В зв’язку з цим реформа системи МВС назріла навіть за умов незавершених адміністративно-територіальної, фінансової, податкової та інших реформ. Кроком до цього стало створення місцевої міліції. Але невирішені проблеми адміністративно-правового регулювання діяльності ОММ створюють враження, що держава не знає що з ними робити.

Запровадження інституту місцевої міліції, не означало виведення її з-під юрисдикції МВС України. Наголос було зроблено на оновлення механізмів матеріально-фінансового забезпечення, взаємодії з органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями. Важливим аспектом реформування органів внутрішніх справ стало те, що місцева міліція має утримуватися за рахунок коштів місцевого бюджету. Прийняттю положень з питань утворення місцевої міліції передувало ряд нарад та консультацій між Міністерством внутрішніх справ України, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування.

Розвиваючи ініціативу Президента України щодо утворення місцевої міліції, народними депутатами було розроблено ряд цікавих законодавчих ініціатив щодо правового регулювання статусу органів місцевої міліції [161-164].[2] Специфіка предмету правового регулювання зазначених законопроектів сприяла тому, що Верховна Рада України так і не зуміла прийняти відповідний закон про місцеву міліцію, а більшість законодавчих новел і надалі залишилися предметом парламентських дебатів.

Правовою основою для реформування міліції став Закон України від 4 березня 2004 р. “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції” [74]. Завдяки ньому Закон України “Про міліцію” було доповнено статтею 7-1 “Місцева міліція”, яка визначила процесуальний порядок утворення місцевої міліції, її завдання та систему організаційно-правових внутрішньоструктурних відносин.

У подальшому, зміст цієї статті зумовив перегляд окремих положень Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”. Зокрема, стаття 26 цього Закону передбачила право міських рад на створення, згідно з законом, міліції, яка утримується за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету і могла б виконувати завдання щодо охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки.

Окрім вище зазначеного, стаття 7-1 Закону України “Про міліцію” визначила на основі яких структурних підрозділів формується місцева міліція. Відтепер до її складу мають входити підрозділи дорожньо-патрульної служби, патрульно-постової служби міліції, служби дільничних інспекторів міліції, а також приймальники-розподільники для неповнолітніх, приймальники-розподільники для осіб затриманих за бродяжництво, спеціальні приймальники для осіб підданих адміністративному арешту. Закон передбачає, що до складу місцевої міліції можуть входити й інші підрозділи. У табл. 2.1, як бачимо, запропонована структура місцевої міліції є набагато складнішою від структури, що передбачалася положеннями Указу Президента України “Про утворення місцевої міліції”.

Проте, невдовзі ст. 73 Закону України “Про Державний бюджет України на 2005 рік” [165] припинила дію вищезазначеного законодавчого акта. Наказом МВС України за № 29 від 13 січня 2005 року було ліквідовано підрозділи організації діяльності місцевої міліції [166]. Ці заходи призупинили поступальний розвиток процесу формування підрозділів місцевої міліції. В подальшому законодавство про Державний бюджет на 2006-2008 роки теж не дозволило впроваджувати в життя практику створення підрозділів місцевої міліції [167-169]. Це знову доводить той факт, що сучасний стан адміністративно-правового регулювання статусу ОММ є недосконалим і не дозволяє належним чином реалізувати наявні правові положення.

Практичний досвід функціонування місцевої міліції, яка була створена в експериментальному порядку в деяких містах України, дозволяє говорити, що ці органи лише утримуються за кошти місцевого самоврядування, а підпорядковуються по вертикалі МВС України. Отже, запровадивши поняття “міліція” та “місцева міліція”, законодавець не розмежував їх правову природу.

Таблиця 2.1

Порівняльна таблиця структури місцевої міліції, визначеної в нормативно-правових актах

Указ Президента України 
від 22 січня 2001 р. № 29/2001 “Про утворення місцевої міліції”

Закон України 
від 20.12.1990 р. № 565-XII 
”Про міліцію” (стаття 7 1)

підрозділ дорожньо-патрульної служби ДАІ України

підрозділ дорожньо-патрульної служби

підрозділ патрульно-постової служби

підрозділ патрульно-постової служби

підрозділ служби дільничних інспекторів міліції

підрозділ служби дільничних інспекторів міліції

-------------

приймальник розподільник для неповнолітніх

-------------

приймальник-розподільник для осіб затриманих за бродяжництво

-------------

спеціальні приймальники для осіб підданих адміністративному арешту

-------------

інші підрозділи

Кардинально новий підхід у тлумаченні поняття “міліція місцевого самоврядування” пропонувався у проекті депутатів В. Бондаренка, М. Карнауха, В. Стретовича та С. Матвієнка Вони виходили з того, що міліція місцевого самоврядування – озброєний виконавчий орган представницького органу місцевого самоврядування, який утримується за рахунок коштів місцевого бюджету і створюється у відповідності з Законом для забезпечення охорони прав і свобод громадян та громадського порядку на території села, селища, міста (ст. 1). На думку авторів даного законопроекту працівник міліції місцевого самоврядування – службовець органів місцевого самоврядування [164].

Таке бачення статусу місцевої міліції має протиріччя із Законом “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції” [74]. Крім цього, на наш погляд, в зв’язку з переосмисленням сутності органів місцевої міліції, недоцільним є використання у визначенні її поняття терміну “озброєний”.

Ще однією з причин, чому на сьогодні ще не створено органи місцевої міліції, на наш погляд, є процес пошуку достатньої кількості коштів на державне фінансування органів МВС. Зміст ст. 2 Закону України “Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ” визначає загальну чисельність МВС України (за винятком чисельності внутрішніх військ Міністерства внутрішніх справ України, що визначається статтею 3 цього Закону) у кількості 324400 осіб, у тому числі 240200 осіб рядового і начальницького складу. За рахунок Державного бюджету України утримуються 190500 працівників органів внутрішніх справ [72]. Тобто держава здійснює планомірний процес скорочення штатної чисельності службовців МВС України.

Фінансування місцевої міліції здійснюється у частині виконання повноважень органів місцевого самоврядування із відповідного місцевого бюджету, щодо повноважень, делегованих державою – із Державного бюджету України. Таким чином, матеріально-технічне забезпечення здійснюється паралельно місцевим та Державним бюджетом України.

З положень статті 119 Конституції України випливає, що органи місцевого самоуправління мають право самостійно здійснювати охорону громадського порядку. Як вже зазначалося, це положення закріплене також і в Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні”, згідно з яким органи місцевого самоврядування можуть створювати місцеву міліцію, що утримується за рахунок коштів місцевих бюджетів, вирішувати питання про чисельність працівників такої міліції, витрати на їх утримання, здійснення матеріально-технічного забезпечення їх діяльності та створення необхідних житлово-комунальних умов [77].

Проте, сучасне нормативно-правове регулювання питання фінансування та матеріально-технічного забезпечення місцевої міліції не дає змоги вирішити ці проблеми.