У діяльності органів прокуратури України виникають, розвиваються та припиняються різні правовідносини, що, насамперед, залежить від характерних особливостей суспільних відносин, врегульованих певною групою правових норм, які є основним критерієм розмежування адміністративних та інших правовідносин. Проте мають місце випадки, коли деякі суспільні відносини тією чи іншою мірою регулюються правовими нормами декількох галузей права, що створює певні проблеми у їх розмежуванні. Зокрема, в органах прокуратури до проблем розмежування адміністративних та інших правовідносин ми відносимо ті, які: пов'язані з правотворчістю; виникають під час проходження служби; пов'язані з реалізацією повноважень працівниками прокуратури; виникають під час розгляду звернень громадян; пов'язані з розглядом справи про правопорушення, під час якого має місце заміна одного виду відповідальності на інший; виникають під час реалізації контрольних та наглядових повноважень прокурорів.

Слід зазначити, що проблеми розмежування адміністративних та інших правовідносин розглядаються майже в усіх підручниках з курсу адміністративного права [54; 55; 91; 93; 96 та ін.]. Водночас, теоретичні та практично-прикладні питання з проблем розмежування адміністративних й інших правовідносин, що виникають у діяльності органів прокуратури, досліджені недостатньо, тому існує об'єктивна потреба щодо наукового пошуку в цій сфері. Вважаємо, що з'ясування співвідношення адміністративних та інших правовідносин, що виникають у діяльності органів прокуратури, врегульованих правовими нормами інших галузей права, надасть змогу уточнити соціальну природу і призначення, особливості змісту, а також визначення місця адміністративно-правових відносин у діяльності органів прокуратури України.

Як було зазначено у попередньому підрозділі, норми права регулюють більшість, але далеко не всі суспільні відносини. Предметом правового регулювання можуть бути лише ті з них, які мають вольовий характер, адже право здатне впливати тільки на свідомість і волю людей. Більш того, не всі вольові відносини регулюються правом, оскільки деякі з них регулюються іншими соціальними нормами, інші взагалі неможливо врегулювати правом. Як зазначає С.С. Алексєєв, правовим регулюванням охоплюються лише такі суспільні відносини, що в даних соціально-економічних умовах об'єктивно вимагають правового регулювання [99, с. 55]. Це, на нашу думку, стосується і управлінських відносин, адже тільки частина з них піддається адміністративно-правовому регулюванню, тобто тільки ті, у регулюванні яких виникає потреба. Таким чином, відмежовуючи адміністративні відносини, що виникають у діяльності органів прокуратури, від усіх інших правових відносин, слід зазначити, що йтиметься про розмежування не всіх управлінських відносин, а лише тих, які регулюються правом.

Під час дослідження проблем розмежування адміністративних та інших правовідносин, що виникають у діяльності органів прокуратури, принциповим (вихідним) має стати положення про те, що адміністративне право пронизує майже всі сфери суспільного життя. Як зазначає французький адміністративіст Г. Бребан, "немає таких секторів громадського життя, які б випадали цілком зі сфери адміністративно-правового контролю, оскільки адміністративне право є правом живим, що глибоко вкоренилося в суспільстві, увійшло у побут та свідомість сучасної людини" [100, с. 22]. Таким чином, адміністративне право є однією з провідних галузей правової системи України, в якому відображаються матеріальні, ідеологічні, моральні та інші відносини, що існують у суспільстві.

Основою предмета та методу правового регулювання будь-якої галузі права є норма права, у нашому випадку - адміністративно-правова, яка становить собою конкретний різновид правових норм та відображує сутність урегульованих нею суспільних відносин, є необхідним елементом конкретного адміністративно-правового акта. В адміністративно-правовій літературі адміністративно-правова норма визначається як: 1) правило поведінки, яке встановлюється або санкціонується державою і є обов'язковим для виконання та регулює особливі суспільні відносини - відносини у сфері державного управління, тобто забезпечує організацію та діяльність державного апарату, взаємовідносини людини і держави тощо [101, с. 17]; 2) правило поведінки, встановлене державою (Верховною Радою України, органом виконавчої влади) з метою регулювання суспільних відносин у сфері державного управління [54, с. 32]; 3) обов'язкове правило поведінки, що встановлене й охороняється державою, метою якого є регулювання суспільних відносин, що виникають, змінюються і припиняються у сфері публічного (державного) управління [55, с. 48].

Вважаємо, що останнє поняття більшою мірою розкриває сутність адміністративно-правових норм, які регулюють суспільні відносини (як публічні, так і внутрішньоорганізаційні), що виникають, змінюються та припиняються у сфері публічного (державного) управління. Саме таким розумінням адміністративно-правових норм ми оперуватимемо під час розмежування адміністративних та інших правовідносин, що виникають у діяльності органів прокуратури.

На нашу думку, до особливостей адміністративно-правових норм, які регулюють діяльність органів прокуратури, слід віднести такі: у них закріплюються як зовнішні, так і внутрішньоорганізаційні відносини з управління, контролю і нагляду; домінуючим методом впливу адміністративно-правових норм у сфері діяльності прокуратури є імперативний, хоча в деяких випадках використовується диспозитивний; одна зі сторін у відносинах, що регулюються адміністративно-правовими нормами, завжди виражає публічний інтерес; за порушення (невиконання) адміністративно-правових норм, які регулюють певні напрямки діяльності органів прокуратури, передбачено юридичну відповідальність, у тому числі й адміністративну (наприклад, ст. 185-6 КУпАП - за невжиття заходів щодо протесту, припису чи подання прокурора; ст. 185-8 - за ухилення від виконання законних вимог прокурора); виконання приписів адміністративно-правових норм у діяльності органів прокуратури гарантується державою, крім юридичної відповідальності й за допомогою таких засобів, як: організаційні, роз'яснювальні та стимулюючі; адміністративно-правові норми визначають владні повноваження прокурорів, форми і методи їх реалізації, гарантії їх реалізації, визначають правовий статус прокурорів як державних службовців; адміністративно-правові норми, які регулюють адміністративно-правові відносини в органах прокуратури, містяться в нормативних актах різної юридичної сили (від законів до наказів).

Правові норми галузей права поділяються також на матеріальні та процесуальні, де перші - прямо регулюють суспільні відносини, другі - визначають процедуру реалізації матеріального права і є похідними від нього. Наприклад, від адміністративного, цивільного, кримінального права похідними є адміністративно-процесуальне, цивільно-процесуальне та кримінально-процесуальне право. Процесуальні норми галузей права мають свій предмет регулювання, який відрізняється від предмета регулювання матеріальних галузей права. Ним є так звані організаційні відносини, які формуються в результаті діяльності уповноважених суб'єктів, пов'язаної із застосуванням норм матеріального права.

Адміністративно-правові відносини в діяльності органів прокуратури України врегульовані як матеріальними, так і процесуальними нормами. Зокрема, це такі види адміністративно-правових відносин у діяльності органів прокуратури, як проходження служби, контрольні повноваження, розгляд звернень громадян, адміністративно-юрисдикційні повноваження. Наприклад, матеріальними нормами визначено поняття атестації прокурорських працівників, її завдання та види, принципи, суб'єктно-об'єктний склад тощо [102]; процесуальними - процедура (стадії) проведення атестації, тобто сам порядок її проведення. Інший приклад: Законом України "Про звернення громадян" [103] визначено конкретні види звернень, що закріплено матеріальними нормами, а процедуру (порядок) розгляду звернень громадян врегульовано вже процесуальними нормами.

Дослідженню проблемних аспектів розмежування адміністративних та інших правовідносин, що виникають у діяльності органів прокуратури, на нашу думку, повинно передувати дослідження сутності такої категорії, як галузь права, під якою в юридичній літературі розуміють "відносно самостійну сукупність юридичних норм, яка регулює якісно однорідну сферу (рід) суспільних відносин специфічним методом правового регулювання" [16, с. 246]. Як відомо, критерієм відокремлення однієї галузі права від іншої є предмет правового регулювання, тобто сукупність якісно однорідних суспільних відносин, урегульованих певною групою правових норм та методів правового регулювання, під яким слід розуміти сукупність прийомів і засобів правового впливу на певну групу суспільних відносин. Оскільки особливість предмета та методу правового регулювання адміністративно-правових відносин було з'ясовано нами у попередньому підрозділі дисертації, детальніше зупинимося на аналізі галузей права, норми яких регулюють певні напрямки діяльності органів прокуратури України.

Так, провідною галуззю права в діяльності органів прокуратури є конституційне право, тобто система принципів та норм конституції, які закріплюють основи суспільного і державного ладу, форму правління та державного устрою, механізм здійснення державної влади, правове становище особи [88; 104-106]. Конституційне право регулює відносини, що складаються в усіх сферах життєдіяльності суспільства: політичній, економічній, соціальній, духовній тощо. Відтак, можна говорити про комплексність конституційно-правового регулювання. Інші ж галузі права регулюють суспільні відносини в якій-небудь одній (у деяких випадках декількох) сфері життєдіяльності держави.

Норми конституційного права є основою для норм адміністративного права, які регулюють суспільні відносини, що виникають, змінюються і припиняються у сфері державного (публічного) управління. Адміністративне право деталізує і конкретизує норми конституційного права, визначає юридичний механізм реалізації громадянами своїх прав і свобод, компетенцію органів виконавчої влади, адміністративно-правові засоби захисту управлінських відносин, форми і методи виконавчо-розпорядчої діяльності, основи її галузевої, міжгалузевої, регіональної та місцевої організації.

Похідними від конституційного права є адміністративне та цивільне право як дві профілюючі галузі, що втілюють у предметі та методі регулювання первинні начала публічного і приватного права відповідно.