Ухвалюючи це рішення, Конституційний Суд виходив з того, що Кабінет Міністрів України, затвердивши Положення про проведення атестації державних службовців, по суті не встановив атестацію як елемент державної служби, а лише регламентував порядок проведення атестації державних службовців. Таке повноваження Кабінету Міністрів України випливає із покладеного на нього Конституцією України та Законом України "Про державну службу" обов'язку проводити державну політику у сфері державної служби, основним напрямом якої є забезпечення ефективної роботи всіх державних органів відповідно до їх компетенції. До того ж Кабінет Міністрів України прийняв постанову відповідно і до указів Президента України від 14 квітня 2000 р. "Про Стратегію реформування системи державної служби в Україні" [191], "Про заходи щодо реалізації Стратегії реформування системи державної служби в Україні на 2000-2001 роки".

Що стосується порушення вимог положення ч. 6 ст. 43 Конституції України у разі звільнення державного службовця за результатами атестації, слід ураховувати, що відповідно до Конституції України права і свободи людини і громадянина та їх гарантії, основні обов'язки громадянина визначаються виключно законами України (п. 1 ч. 1 ст. 92).

Однією із правових гарантій захисту громадян від незаконного звільнення з роботи є встановлений законами України вичерпний перелік підстав для звільнення працівників. Результати проведення атестації не є підставою для звільнення державного службовця. Відповідно до Положення атеста- ційна комісія на підставі аналізу виконання основних обов'язків, складності виконуваної роботи та її ефективності приймає стосовно державного службовця рішення про його відповідність чи невідповідність займаній посаді, яке має рекомендаційний характер. За результатами атестації остаточне рішення приймає керівник державного органу.

Згідно з п. 20 Положення державного службовця може бути звільнено з роботи за результатами атестації на підставі п. 2 ч. 1 ст. 40 КЗпП України, за яким трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом лише у випадках виявленої невідповідності працівника займаній посаді або виконуваній роботі внаслідок, зокрема, недостатньої кваліфікації.

Отже, розірвання трудового договору з державним службовцем є можливим і без проведення атестації, якщо фактичними даними буде підтверджено, що внаслідок недостатньої кваліфікації останній не може належним чином виконувати покладені на нього обов'язки.

У Положенні "Про проведення атестації державних службовців", затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2000 р. № 1922 (надалі - Положення), визначено, що атестація державних службовців проводиться з метою підвищення ефективності їх діяльності та відповідальності за доручену справу, під час якої оцінюються результати роботи, ділові та професійні якості, виявлені працівниками при виконанні службових обов'язків, визначених типовими професійно-кваліфікаційними характеристиками посад і відображених у посадових інструкціях, що затверджуються керівниками державних органів відповідно до Закону України "Про державну службу" та інших нормативно-правових актів.

Нормативне закріплення поняття атестації відображено в різних підзаконних актах, які регулюють порядок проходження державної служби.

Так, в Інструкції про порядок проведення атестування особового складу органів внутрішніх справ, затвердженій наказом Міністерства внутрішніх справ України від 22 березня 2005 р. [143], яка є основним нормативно-правовим актом, що регулює порядок проведення атестації в ОВС, визначено, що атестування проводиться з метою вдосконалення діяльності ОВС, підвищення ефективності їх роботи та підтвердження професійного рівня працівників. Відповідно до п. 1.2 Інструкції головним завданням атестування є оцінювання ділових, особистих і морально-психологічних якостей особового складу ОВС, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, які вони обіймають, стимулювання їх творчої активності та відповідальності за стан боротьби зі злочинністю та зміцнення правопорядку, визначення перспектив їх службової кар'єри.

Більш повно поняття та мету атестації визначено в розділі 5 Положення про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ, в якому зазначено, що атестація осіб рядового і начальницького складу ОВС проводиться з метою вдосконалення діяльності ОВС, підвищення ефективності їх роботи, поліпшення добору, розстановки і виховання кадрів, стимулювання підвищення кваліфікації, ініціативності, творчої активності та відповідальності працівників за доручену справу. При цьому всебічно оцінюються їх ділові, професійні, моральні та особисті якості, рівень культури і здатність працювати з людьми, робляться висновки про відповідність займаній посаді і даються рекомендації щодо подальшої служби.

Аналіз нормативно-правової бази, наукових концепцій щодо визначення поняття атестації дає змогу встановити такі її ознаки: 1) це визначена нормативно-правовими актами процедура; 2) вона заснована на принципі колегіальності та систематичності діяльності уповноважених посадових осіб; 3) на публічних службовців покладається обов' язок звітувати про свою службову діяльність, що тягне за собою певні юридичні наслідки; 4) публічним службовцям надано право доводити свою професійну спроможність та відповідність займаній посаді з метою просування та отримання інших переваг по службі; 5) є формою оприлюднення результатів службової діяльності публічного службовця.

При розгляді атестації як діяльності слід виокремити такі її етапи проходження: 1) підготовка атестації; 2) оцінювання та контроль за працею службовців; 3) прийняття рішень відповідним керуючим органом чи керівником за результатами атестації; 4) реалізація рекомендацій атестаційних комісій щодо вдосконалення праці службовців та всієї адміністрації в цілому;

1. вирішення виникаючих спорів, які пов'язані з проведенням атестації та її результатами; 6) підбиття підсумків атестації; 7) поширення передового атестаційного досвіду.

Одним із проблемних питань атестації є те, що на законодавчому рівні не закріплено поняття, принципи, завдання, функції атестації державних службовців. Закон України "Про державну службу" не розкриває сутності цього явища, не врегульовує процедуру проведення атестації державних службовців тощо.

У п. 1 Положення зазначено, що "з метою підвищення ефективності діяльності державних службовців та відповідності за доручену справу в державних органах один раз на три роки проводиться їх атестація, під час якої оцінюються результати роботи, ділові та професійні якості, виявлені працівниками при виконанні службових обов'язків, визначених типовими професійно-кваліфікаційними характеристиками і відображених у посадових інструкціях, що затверджуються керівниками державних органів відповідно до Закону України "Про державну службу", інших нормативно-правових актів".

За чинним законодавством головним завданням атестації є встановлення відповідності службовця займаній посаді (визначення рівня професійної підготовки). Однак це не єдине завдання, яке можна вирішити шляхом проведення атестації. За допомогою останньої можливо визначити: дотримання на практиці принципів державної служби; забезпечення законності в системі функціонування державної служби; формування професійного кадрового персоналу державних органів; виявлення потенційних можливостей державного службовця з метою підвищення його по службі; застосування до державного службовця заходів відповідальності та стимулювання, підвищення дисципліни та відповідальності; забезпечення реального функціонування механізму просування службовця по службових сходинах; підтримка стабільності державної служби; стимулювання підвищення кваліфікації та професіоналізму службовців; попередження та боротьба з правопорушеннями і корупцією в системі державної служби.

Поряд із поняттям "атестація" в адміністративній науці використовується термін "атестація як правовий інститут". Під правовим інститутом атестації слід розуміти систему правових норм, які регулюють атестаційно-службові відносини, що складаються при проходженні державної служби стосовно оцінювання ділових, особистих, моральних якостей службовців з метою визначення рівня професійної підготовки та відповідності державного службовця займаній посаді на державній службі; підвищення ефективності управління.

Слід зазначити, що до правового інституту атестації державних службовців включаються як матеріальні норми, які встановлюють статутні атестаційно-правові положення (необхідність підготовки атестаційної характеристики, строк проведення атестації, види атестаційних оцінок), так і процесуальні норми, які регулюють саму процедуру атестації.

Атестаційні норми встановлюють а) порядок виникнення, проходження та припинення атестаційно-правових відносин; б) визначають цілі і завдання проведення атестації; кола осіб, що підлягають атестації; строк її проведення; склад атеста- ційних комісій; порядок проведення атестацій; в) порядок прийняття і види рішень за підсумками атестацій; г) заходи щодо вдосконалення процедури атестації та поліпшення діяльності державних органів (їх структурних підрозділів).

На атестацію як правову категорію покладаються певні функції, що є похідними від функцій державних органів та функцій публічної служби, а саме: оцінювання; контроль; поліпшення роботи з персоналом; економічна; організаційна, комунікативна; інформування; стимулювання.

Атестацію, крім як правовий інститут, можна розглядати і в процедурному аспекті як атестаційну процедуру. Більш того, саме цей аспект атестації дозволяє охарактеризувати її з точки зору динаміки. Науково-методологічним підґрунтям виокремлення стадій атестаційної процедури є вітчизняні та зарубіжні наукові доробки, насамперед щодо адміністративних процедур. Їх аналіз дає підстави охарактеризувати такі стадії: 1) підготовка справи про атестацію; 2) розгляд атеста- ційної справи; 3) прийняття рішення щодо атестації; 4) оскарження прийнятого рішення; 5) виконання прийнятого рішення. Виокремлення зазначених стадій свідчить про те, що особливих новітніх положень стосовно самих стадій в атес- таційній процедурі порівняно з іншими адміністративними процедурами немає. Водночас особливості атестації існують у визначенні кола учасників, їх процедурному статусі, прийнятих рішеннях та їх виконанні.

1.  Підготовка справи про атестацію є першою стадією атестаційної процедури. Саме на цій стадії здійснюються збирання, вивчення, аналіз та узагальнення інформації про публічного службовця, який атестується. На кожного працівника, який підлягає атестації, складається службова характеристика, що підписується його безпосереднім керівником, затверджується керівником вищого рівня і подається до комісії не пізніше ніж за тиждень до проведення атестації. Службова характеристика на керівника державного органу підписується керівником державного органу вищого рівня.

На першій стадії здійснюється і така важлива дія, як вироблення системи оцінювання службовця. В юридичній літературі стосовно цього питання існують різні підходи щодо такої системи. Однак слід зазначити, що єдиних дієвих критеріїв відносно проведення такого оцінювання поки що не існує. Як правило, при розробленні таких критеріїв основна увага приділяється оцінюванню ділових і особистісних якостей службовця, необхідних для виконання ним своїх посадових обов'язків.