Одним із центральних інститутів у проходженні публічної служби є атестація публічних службовців. Це пов'язано насамперед з тим, що від атестації безпосередньо залежать ефективність і дієвість, авторитетність і стабільність публічної служби, професійність і компетентність публічних службовців. Слід зазначити, що питанням атестації в адміністра- 70

тивній науці приділялася певна увага, що виявилося у тих змінах, яких зазнав інститут атестації за останні роки як на нормативному, так і теоретичному рівні [10-13, 28, 33, 51, 52, 53, 90, 217 та ін.]. Тим не менш деякі питання атестації загалом та атестації публічних службовців зокрема до цього часу залишаються без належного законодавчого визначення та науково-теоретичного забезпечення.

Енциклопедично визнано, що атестація - це визначення кваліфікації працівника з метою перевірки відповідності займаній посаді [259, с. 26]. У науковій літературі поняття атестації тлумачиться як: а) визначення ділової та політичної кваліфікації працівника, характеристика його особистісних якостей, оцінювання результатів його службової діяльності [67, с. 90]; б) порядок проведення перевірки кваліфікації працівника шляхом періодичного оцінювання його знань, досвіду, навичок, здібностей, тобто його відповідності займаній посаді чи роботі, яку він виконує; в) визначення кваліфікації, рівня знань робітника чи службовця, відзив про його можливості, ділові та інші якості [67, с. 91]; ґ) діяльність, у процесі якої атестаційна комісія в рамках встановленої науково обґрунтованої процедури з метою виявлення ступеня відповідності працівника займаній посаді оцінює ділові, осо- бистісні та моральні якості службовця, процесу та підсумків його службової діяльності, результатами якої стають висновки та рекомендації атестаційної комісії стосовно поліпшення праці як службовця, що атестується, так і апарату всього державного органу [217, с. 402].

Своєрідністю підходів до визначення атестації характеризуються позиції С. С. Студєнікіна, згідно з якими атестація розглядається як "визначення ділової та політичної кваліфікації працівника, характеристика його особистісних якостей, оцінювання результатів його службової діяльності" [221, с. 34]; Ф. П. Негру - "порядок проведення перевірки кваліфікації працівника шляхом періодичного оцінювання його знань, досвіду, навичок, здібностей, тобто його відповідності займаній посаді чи роботі, яку він виконує" [78, с. 10]; В. Я. Малинов- ського - "діяльність, у процесі якої атестаційна комісія в межах установленої процедури виявляє ступінь відповідності працівника посаді, яку він обіймає" [71, с. 117]; В. І. Курі- лова - "визначення кваліфікації, рівня знань робітника чи службовця, відзив про його можливості, ділові та інші якості" [67, с. 44].

Виходячи з наведеного, будь-яке визначення кваліфікації чи інших якостей працівника стосовно конкретної діяльності може бути названо атестацією. У такому розумінні до атестації належать присудження наукового ступеня, присвоєння наукового звання, складання державних іспитів тощо. Таке визначення кваліфікації, рівня знань робітника, службовця, учня, громадянина, відповідність його ділових і політичних якостей певній професії, спеціальності, кваліфікації чи посаді є атестацією в широкому розумінні. Атестація у вузькому розумінні - це періодична перевірка ділових і політичних якостей певних категорій працівників, що проводиться підприємством, установою, організацією у спеціальній організаційно-правовій формі і має на меті постійне підвищення ділової кваліфікації та ідейно-політичного рівня працівників, а також для поліпшення добору та розстановки кадрів [67, с. 90].

А. П. Рачинський розглядає атестацію як один із можливих шляхів просування по службі. Під атестацією державних службовців він розуміє діяльність, у процесі якої атестаційна комісія в межах установленої науково обґрунтованої процедури виявляє ступінь відповідності працівника посаді, яку він обіймає. Тобто комісія оцінює ділові, особисті і моральні якості службовця, процес і підсумки його службової діяльності. Результатами атестації є висновки і рекомендації атес- таційної комісії щодо поліпшення праці як працівника, якого атестують, так і апарату всього державного органу [201, с. 7]. Подібне розуміння атестації зустрічається у дослідженнях В. І. Ремньова, С. Д. Дубенка, М. І. Іншина. Останній додатково вказує на те, що оцінюванню під час атестації мають підлягати також результати роботи: її обсяги і строки виконання, якість, тобто можливість застосування результатів без доопрацювання або з незначним чи суттєвим доопрацюванням; а також методи роботи: самостійність, ініціативність, співпраця з колегами, відповідальність, орієнтація на кінцевий результат; терпимість і готовність допомогти, рівень конфліктності, вміння висловлюватись усно і письмово. У керівників, крім того, на його думку, слід оцінювати раціональність розподілу роботи серед працівників, делегування функцій, підтримку та заохочення якісної роботи, особистий приклад, сприяння професійному зростанню підлеглих [51, с. 69].

У Термінологічному словнику з управління персоналом органів внутрішніх справ України під атестацією кадрів розуміється "процедура визначення кваліфікації, рівня знань, практичних навичок, ділових якостей працівника та встановлення їх відповідності (невідповідності) посаді. Атестацію кадрів ОВС спрямовано на вдосконалення діяльності ОВС, підвищення ефективності їх роботи, поліпшення добору, розстановки і виховання кадрів, стимулювання підвищення кваліфікації, ініціативності, творчої активності та відповідальності працівників. При цьому повинні всебічно оцінюватися їх ділові, професійні, моральні та особисті якості, рівень культури, здатність працювати з людьми та деякі інші суттєво важливі для працівників ОВС характеристики" [227].

Необхідно також зупинитися на визначенні поняття атестації, яке запропоновано відомим російським адміністрати- вістом Д. Н. Бахрахом. Він вважає, що "умовно атестації можна поділити на загальні та персональні" [9, с. 139]. Загальні атестації проводяться через певні проміжки часу як чергові заходи щодо роботи з кадрами, але можуть бути і позачерговими (наприклад, у зв'язку із загальним упорядкуванням заробітної плати). Їх сутністю є підвищення у службовця почуття відповідальності за доручену справу шляхом перевірки його роботи. Головний підсумок загальної атестації - оцінювання роботи службовців. Персональні атестації проводяться у тих відомствах, де співробітники мають звання, класні чини. Вони пов' язані з представленням до присвоєння звання, з призначенням на іншу посаду, звільненням. Їх особливості полягають у тому, що вони завжди проводяться стосовно окремих службовців, пов'язані з підготовкою важливих для службовця рішень.

Атестація може бути представлена й у вигляді діяльності. З цієї точки зору атестація є системою, що складається з різних елементів діяльності: 1) суб'єкта, який організовував проведення атестації та вирішує поставлені завдання; 2) об'єкта, який відображує відношення щодо здійснення працівниками посадових обов'язків та функцій; 3) процедури для досягнення конкретних результатів атестації. Взаємозв'язок зазначених елементів атестації утворює їх єдність.

Правовими засадами атестації публічних службовців є закони України: "Про державну службу" [129], "Про боротьбу з корупцією" [110], "Про засади запобігання та протидії корупції" [140], "Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень" [116], "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення" [119], "Про службу в органах місцевого самоврядування" [185], "Про місцеве самоврядування в Україні" [167], "Про статус депутатів місцевих рад" [187]; укази Президента України: "Про концепцію адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу" [162], "Про Концепцію розвитку законодавства про державну службу в Україні" [163], "Про заходи щодо реформування державної служби в Україні та забезпечення захисту конституційних прав державних службовців" [156]; постанови Кабінету Міністрів України: "Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців" [148]; накази Головдержслужби України: "Про Загальні правила поведінки державного службовця" [141], "Про затвердження загальних методичних рекомендацій щодо проведення щорічної оцінки виконання державними службовцями покладених на них обов'язків і завдань" [149] та ін.

Закон "Про службу в органах місцевого самоврядування" в ст. 17 "Атестація посадових осіб місцевого самоврядування" передбачає мету атестації, перелік осіб, які підлягають атестації, правовий статус атестаційної комісії, правові наслідки атестації. Водночас у цій статті зазначено, що інші питання атестації регулюються положенням про атестацію посадових осіб місцевого самоврядування, яке затверджується Кабінетом Міністрів України [185].

У Законі "Про прокуратуру" передбачено, що прокурори і слідчі прокуратури підлягають атестації один раз на п'ять років. Порядок атестації визначається Генеральним прокурором України (ст. 46). Таким чином, Закон тільки передбачив саму атестацію, не визначивши при цьому її мету, механізм, принципи, правові наслідки, віддавши вирішення цих питань на рівень підзаконних нормативних актів [181].

Аналогічним чином урегульовано атестацію посадових осіб органів державної податкової служби. У ст. 15 Закону "Про державну податкову службу" зазначено, що посадові особи органів державної податкової служби підлягають атестації, порядок якої визначається Державною податковою адміністрацією України [127].

Закон України "Про державну службу" регулює окремі питання стосовно атестації державних службовців, зокрема: поняття державного службовця і державної посади, посадової особи, основні права і обов'язки державних службовців, обмеження і заборони щодо проходження державної служби, відповідальність державних службовців. Водночас у Законі немає жодної статті, яка передбачала б основні засади атестації державних службовців.

Таким чином, основним нормативно-правовим актом щодо проведення атестації державних службовців є Положення про проведення атестації державних службовців, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2002 р. [148]. Однак, на думку суб'єктів права, що звернулися до Конституційного Суду України, Кабінет Міністрів України перевищив свої повноваження, прийнявши зазначену постанову, оскільки: а) Кабінет Міністрів України не наділений правом перевіряти фахові та особисті якості державних службовців органів законодавчої, виконавчої та судової влади шляхом проведення атестації, внаслідок чого атестація в апараті Верховної Ради України і в апаратах судових органів не повинна проводитися на підставі постанови Уряду (порушення ч. 2 ст. 19 Конституції України); б) атестація через її важливе значення в інституті державної служби стосується основ державної служби, які повинні передбачатися виключно законами (порушення п. 12 ст. 92 Конституції України); в) у разі звільнення державних службовців за результатами атестації буде порушено вимоги положень ч. 6 ст. 43 Конституції України щодо гарантування захисту громадян від незаконного звільнення.

Визнаючи постанову Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2002 р. № 169 "Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців" конституційною, Конституційний Суд України в той же час зазначив, що питання атестації повинні регулюватися на законодавчому рівні [209].