Поняття громадського порядку у вузькому розумінні вперше науково обґрунтував "батько" науки про поліцію француз Деламар, який займав при Людовіку XIV посаду градоначальника Парижу. В "Трактаті про поліцію" (1707) він охарактеризував поліцейську діяльність як найважливішу сферу компетенції держави, покликану охороняти порядок в громадських місцях та знищувати елементи "кулачного права", заснованого на насиллі сильнішого над більш слабким [114. - с.331]. Використовуючи набір понять типу "благочиння", "благоустрій", "добробут", "благополуччя" та інші, поліцеїсти XVIII - першої половини XIX століть (І.Юсті, І.Зоннельфельс, Р.Моль) продовжили розробку категорії громадського порядку і підкреслили необхідність його реґламентації юридичними нормами, що складають поліцейське право. Поліцеїсти постійно підкреслювали важливість поліцейського права, вказуючи на те, що ця галузь права забезпечує корінні умови для життєдіяльності людини, а саме: її безпеку і благополуччя. На їх думку, будь-яка держава в першу чергу зобов'язана за допомогою системи спеціальних органів ("поліції") захищати населення від злочинів, епідемій та природних лих. Привертає увагу й те, що в урядовій діяльності XVIII ст. на перший план висувається поліція безпеки - система установ виконавчої влади, які здійснюють охорону громадського порядку через спостереження за громадськими місцями (вулиці, видовищні місця, базари), попередження та припинення протиправних дій. Прусське загальне земське право, скажімо, так визначало функції поліції: "Цель полиции - создавать нужные учреждения для сохранения публичного спокойствия, безопасности и порядка и для устранения опасности, грозящей публике или её отдельным членам." [89. - с.93].

Поліція безпеки здійснювала спостереження за скупченнями народу, за подорожуючими, здійснювала протипожежний нагляд, втручалася в сімейне життя, припиняючи конфлікти та значні скандали, примушуючи людей дотримуватися релігійних норм. В Статуті благочиння, прийнятому в Росії при Катерині ІІ (1772), читаємо: "Квартальный надзиратель в его квартале имеет попечение, чтобы молодые и младшие почитали старых и старших." [197].

Нова галузь знань, яка виникла у XVIII ст. - наука про поліцію, виходила з того, що поліція є частиною адміністрації, яка займається охороною публічного права, загальної та особистої безпеки, гарних манер. Кожний громадянин сам повинен досягати своїх цілей, вибирати спеціальність, одружуватись, але обов'язок держави за допомогою поліції захищати її, забезпечувати їй безпеку всередині країни, турбуватися про благоустрій населених пунктів, санітарне благополуччя жителів. В одній з перших в Росії робіт з поліцейського права "Основы градской и земской полиции", виданій в 1824 році, професор П.Гуляєв стверджував, що безпечне та вільне користування правами особистими і по власності є головною підставою діяльності добре працюючої поліції [102. - с.75].

Щодо терміну "громадський порядок". Він прийшов з наполеонівської Франції на початку ХІХ ст. Тоді була проведена чітка межа між судовою (кримінальною) поліцією та поліцією адміністративною, на яку був покладений обов'зок "охороняти громадський порядок в кожній місцевості" [201. - с.5]. В російському нормативно-правовому словнику поняття громадський порядок вперше з'являється за часів Миколи І в Статуті про попередження та припинення злочинів 1832 року [208]. Потім воно зустрічається в актах, прийнятих за Олександра ІІІ: в Положенні про заходи по охороні державного порядку від 14 серпня 1881 року і в наказі Урядовому сенату, підписаному царем 12 липня 1889 року. Наказом встановлювалась в сільській місцевості посада земського начальника, а її введення пояснювалось "відсутністю близької народові твердої урядової влади, яка поєднувала б у собі опікунство над сільськими обивателями з турботами про завершення селянського питання та з обов'язками по охороні благочиння, громадського порядку, безпеки і прав приватних осіб в сільських місцевостях." [198].

Поступово на межі ХІХ - ХХ століть поняття "громадський порядок" витісняє інші - близькі йому, а саме: "благочиння" - правомірна поведінка громадян в громадських місцях; "благоустрій" - раціональний устрій та чистота вулиць, площ, подвір'їв та під'їздів будинків, а також "благополуччя" - нормальний продовольчий, медичний та економічний стан населення.

В нормативно-правових актах ранньої радянської держави своєрідною субстанцією громадського порядку виступає революційний порядок, але не надовго. Конституція 1936 року закріпила поняття "громадський порядок" і "державний порядок", підкреслила їх особливу актуальність і створила основу для законодавчого застосування та наукового дослідження. Широке застосування поняття "громадський порядок" отримує в 50-60-х роках в ряді законодавчих актів, з яких необхідно виділити Указ Президії Верховної Ради СРСР від 26 липня 1966 року "Про посилення відповідальності за хуліганство." В ньому, зокрема, дане поняття змальовувалось досить виразно, зазначались його окремі елементи (громадські місця) [81].

Не зайвим буде сказати, що в ці роки Міністерство внутрішніх справ СРСР та відповідні міністерства союзних республік були перетворені в Міністерство охорони громадського порядку. Це, звичайно, формально звужувало функції та задачі даних відомств, але разом з тим вказувало головний напрямок в їх діяльності.

В 50-80-х роках категорія "громадський порядок" досліджується в роботах радянських адміністративістів і криміналістів: її контури стають більш чіткими, визначаються її суттєві елементи, аналізуються правовідносини, що складаються в рамках категорії громадського порядку [78; 84; 210; 237]. Проте необхідно знову наголосити на тому, що ні в юридичній науці, ні в практиці правоохоронних органів не склалося загальноприйнятої єдиної думки, щодо змісту громадського порядку, про його форми та місце в системі адміністративного права. Для теоретичних робіт про громадський порядок, не зважаючи на існуючі в них цінності та глибокі положення, характерний вузький, "поліцейський" погляд на проблему в цілому (tunnel-vision). Головний недолік полягав у тому, що сфера охорони громадського порядку змішувалась зі сферою державного управління та розглядалася як периферійна частина останньої.

Типовими в цьому відношенні є роздуми сучасних вороніжських адміністративістів В.Г. Розенфельда та Ю.Н. Старилова, які в своїх працях зазначають: "Административное право изучает административное законодательство, регулирующее отношения в сфере государственного управления (организация и система действий, обеспечение правопорядка и т.д.) и устанавливающее ответственность за различные правонарушения, часто сопутствующие управленческой деятельности." [203. - с.4].

Таким чином, категорія "громадського порядку" привертала до себе увагу поліцеїстів в ХVІІ-ХІХ ст. та була в центрі їх досліджень. В наш час, незважаючи на її важливе місце в адміністративному законодавстві та постійну практичну актуальність, ця категорія опинилася фактично відсунутою на периферію адміністративно-правових знань. Правові норми, які регулюють відносини в сфері громадського порядку, розглядалися як малозначуща частина управлінського права. Терміни "поліція", "поліцейське право", "поліцейська діяльність", з погляду одіозної лівої інтелігенції ще з 60-х років ХІХ ст., були викреслені з адмістративно-правового словника. В радянській адміністративно-правовій науці монопольне становище зайняли адміністративно-правові інститути (органи, служби, акти), які складали по суті управлінське право. Це право і стало синонімом радянського адміністративного права взагалі.

Між тим "реабілітація" поліцейського права та його відновлення в системі адміністративного права, з огляду на розвиток юридичної науки та необхідність систематизувати дану сферу, вбачаються не лише необхідними, а й життєзобов'язуючими. Адже, саме поліцейське право зобов'язує до об'єктивного розгляду категорії громадського порядку та єдиного його розуміння, що вкрай необхідно як законодавчим та правоохоронним органам, так і громадянам, постійним суб'єктам правовідносин, що складаються в сфері громадського порядку. Не буде перебільшенням стверджувати, що категорія, яка розглядається, була закріплена багатьма найбільш важливими законодавчими актами, прийнятими в Україні за останні чотири роки.

Конституція України побічно говорить про охорону громадського порядку в Розділі І Загальні засади, Розділі ІІ Права, свободи та обов'язки людини та громадянина та ст. 143, перераховуючи основні функції органів місцевого самоврядування, Закон України "Про міліцію" від 20 грудня 1990 року в ст. 2 визначає однією із основних задач міліції охорону і забезпечення громадського порядку. Крім того, неможливо не відзначити пряму вказівку Конституції України в п.7 ст. 116, який зазначає, що Кабінет Міністрів України здійснює заходи щодо забезпечення громадського порядку. Поняття громадського порядку закріплено іншими нормативними актами, прийнятими на державному чи відомчому рівні та регулюючими правовий статус органів місцевого самоврядування і т.д. Тому резонно поставити питання про те, що собою являє поняття "громадський порядок", які ознаки характеризують цю важливу адміністративно-правову категорію?

Громадський порядок у вузькому або поліцейському розумінні являє собою складне соціальне утворення, що має ряд ознак та різні форми прояву.

В самому загальному вигляді під громадським порядком розуміють правильне розташування людей та речей в місцях, що мають громадське значення, шляхом встановлення їх правового статусу за допомогою правових, моральних та естетичних норм. Порядок потрібен всюди: в управлінні підприємством і армійським підрозділом, при читанні лекції в студентській аудиторії, в сімейному колективі. На наш погляд досить точно сформулював поняття порядку французький спеціаліст з наукового управління А. Файоль, який дав наступну формулу порядку: "Всякая вещь на своём месте, каждое лицо на своём месте" [226. - с.41].

Громадський порядок перш за все характеризується громадською безпекою, яку покликані забезпечувати наглядові органи виконавчої влади через спостереження та застосування адміністративного примусу до осіб, які порушують цей порядок. Така безпека є громадською, пов'язаною з попередженням і припиненням загрози для життя, здоров'я та майна громадян в місцях, що мають громадське значення.