В умовах перехідного періоду виник цілий ряд деструктивних, негативних факторів, що гальмують адміністративну реформу, створюють кризову ситуацію і підривають умови стабільного розвитку держави. Проведення протягом 19992001 рр. скорочення міністерств і відомств не зняло питання щодо організаційної структури управління, тому що її потрібно визначити виходячи не із необхідності кудись прилаштувати існуючі структурні ланки, а орієнтуючись на чіткій і вичерпний перелік функцій, які в обов'язковому порядку бере на себе держава, а звідси на компетенцію діючих і проектуємих органів виконавчої влади. Згідно з висновками Н.Р. Нижник, С.Д. Дубенко, О.Д. Крупчана, В.І. Мельни-ченка, Н.Г. Плахотнюк, Г.П. Ситника визначенню і вивченню цих функцій майже не приділялась увага як вченими, так і практиками [112].

Проте зміст державного управління складає процесуальна діяльність з реалізації його функцій, що здійснюється у встановлених формах шляхом застосування відповідних методів. У функціях проявляються сутність, зміст, цілі й завдання управління. Функції державного управління науковцями визначаються як конкретні види управлінських дій держави в особі відповідних органів і посадових осіб, які відрізняються один від одного за предметом, змістом і способами впливу керуючого суб'єкта на керований об'єкт [144].

Важливим для дослідження повинно бути також визначення місця і ролі функції. Щодо управління, функція, згідно з науковим визначенням, є зовнішнім проявом властивостей державного управління у сучасній системі суспільних відносин, при цьому вони мають можливість прояву з двох сторін із змістовної та процесуальної, які залежать від конкретної галузі і сфери застосування управлінського впливу шляхом: належної організації управління у керуючій системі в цілому; координування управління і налагодження погоджених дій усієї системи розпорядження і прийняття управлінських рішень у вигляді нормативних і індивідуальних актів; інформування; надзорно-контрольної діяльності; планування і програмування подальших дій [18].

Необхідно зазначити, що при цьому всі охарактеризовані функції реалізуються безупинно, взаємодіють між собою, складають органічне ціле, закріплюються у правових актах, які вважаються об'єктивно необхідними і внаслідок цього визначають структуру органів державного управління [145].

Слово "функція" латинського походження: functio - виконання, має декілька тлумачень - "повинність, коло діяльності; призначення, роль" [158]; відношення двох (групи) об'єктів, у яких зміни одних із них сприяють зміні іншого.

Функції управління вперше визначені А. Файолем у його книзі "Загальне промислове управління". Охарактеризувавши адміністративну функцію організації як сферу управлінської діяльності по роботі з персоналом, він представив діяльність керівника через п'ять стандартних елементів (у сучасній термінології - управлінські функції): передбачення; організація; розпорядництво; координація; контроль.

На думку А. Файоля, функція передбачення пов'язана з розробкою програми майбутньої діяльності організації і фактично включає дві сучасні функції управління - цілепокладання і планування. Цілепокладання розглядається як відслідковування змін зовнішніх умов (ситуацій), а планування - як засіб реалізації поставлених цілей. Автор детально описав типи планів, що розробляються на різні періоди і на різних рівнях управління.

Функція організації обумовлена процесом створення матеріальних і соціальних передумов для реалізації плану чи програми діяльності організації. При цьому А. Файоль виділив соціальний аспект функцій, пов'язаний із створенням "соціального організму", тобто з процесом формування структур управління під мету.

Функцією розпорядництва він вважає розподіл обсягу повноважень керівників на нижніх рівнях ієрархії. Функція координації випливає із природи колективності й різнорідної діяльності в організації і полягає у синхронізації і коригуванні активності підлеглих. Функція контролю, за А. Файолем, передбачає перевірку результатів діяльності на відповідність прийнятій раніше програмі, наказам та встановленим вимогам [131].

Спроба уявити діяльність керівника у вигляді набору стійких і взаємопов'язаних функцій останнім часом підлягає гострій критиці (Г. Мінцберг), але і сьогодні, незважаючи на це, вона знаходить відображення як у вітчизняній, так і в зарубіжній літературі. Необхідно зазначити, що при цьому частина функцій управління, запропонованих А. Файолем, відтворюється у незмінному вигляді. Отже, А. Файоль розглядав координацію як одну зі складових єдиної адміністративної функції [131, 363-364].

Потрібно зазначити, що єдиної думки щодо поняття і змісту функцій управління сьогодні не існує як у науковців, так і у практиків. Це підтверджується аналізом ряду наукових джерел. Наприклад, у "Словнику термінів і понять, що вживаються у чинних нормативно-правових актах України" [149] та "Большом юридическом словаре" [138] термін "функція" не вживається. Довідник "Государственное и муниципальное управление" [139, 367] також не дає визначення функції, а дає лише перелік функції виконавчої влади.

По-різному підходять до визначення функцій і науковці. Так, В.В. Щербина  вважає, що організація і управління визначаються як набір взаємопов'язаних стійких напрямів діяльності керівника будь-якого рангу" [156, 212]. На думку   Г.Х. Попова, "функція управління - це особливий вид управлінської діяльності, продукт процесу розподілу праці та спеціалізації в управлінні, ділянка управління, що відрізняється відносною самостійністю" [81, 129].

Професор Р.А. Фатхутдинова переконана, що "функція - результативна ознака, прогнозна величина, що розрахована за рівнем регресії, наприклад, ціна, собівартість, трудоємність, фондовіддача та ін." [101, 206]. І.Л. Бачило пропонує наступне визначення: "Функція органу - це комплекс взаємопов'язаних і заснованих на безперервному обміні інформацією організаційно-правових впливів (діянь)" [17]. Говорячи про функції управління, учені мають на увазі певний вид діяльності [17, 54], тобто те, що "робить" державний орган [263, 23]. На основі вивчення теоретичних аспектів проблеми і власного теоретичного пошуку ми зупинилися на наступному визначенні: функції управління - це зміст управлінської діяльності, що дозволяє здійснювати управлінський вплив.

У науковій літературі зазначається, що будь-яка функція підпорядковується меті, працює на неї [8, 76]. Не випадково, як справедливо стверджують окремі автори, під завданнями часто розуміють функції, які повинен здійснити той чи інший орган [10, 148].

Визначення функцій, що випливають із завдань, які стоять перед органом, складна проблема. Загальні функції управління (планування, координація та ін.) залежно від призначення органу наповнюються конкретним змістом, змінюються у специфічні функції, властиві відповідному суб'єкту управління [310, 7].

Для чіткого розподілу функцій управління між собою вчені пропонують ряд класифікацій.

Так, Ф.Д. Фіночко поділяє функції державного управління на загальні, спеціальні та допоміжні [120]. В.Д. Граждан виділяє три основні групи функцій: інформаційні, технологічні й організаційні [241, 164]. У монографії В.Д. Сущенко, С.В. Присяжного та О.І. Коваленко "Сучасний процес управління в органах внутрішніх справ" виділені основні і загальні функції та процес управління [97, 30-31].

Функції управління також можуть бути загальними і конкретними. До загальних функцій управління відносяться нормування, планування, організація, координація, регулювання, мотивація, стимулювання, контроль, облік та аналіз. Вони охоплюють цикл управління і пронизують усі конкретні функції, що виконуються функціональними підрозділами організації, керівниками, спеціалістами та службовцями [98, 127].

До видів конкретних функцій управління належать:

- зовнішні функції управління, що спрямовані на реалізацію зв'язків організацій із суміжними і вищими органами;

- внутрішні функції управління, що виникають всередині та між управлінськими підрозділами організації, як одного, так і різних рівнів управління.

Отже, як бачимо, функція управління є складовою як загальних, так і конкретних функцій. У теорії управління функції, що пов'язанні з визначенням понять "цілі", "принципи", "функції" і "методи", мають досить важливе значення, оскільки "у сукупності складають механізм управління, котрий може діяти в рамках спеціально організованої системи". Значення функції управління правоохоронними органами обумовлюється двома складовими, що полягають у "забезпеченні, з одного боку, єдності, узгодженості, взаємозв'язків груп системи, а з іншого - розвиток, зміни, вдосконалення кожної структури, яка входить до складу такої системи" [13]. Безпосередньо, зміст управління у виконанні покладених державою функцій, місце яких найбільш вдало розглянуто у схемі, яку запропонував А.М. Омаров:

мета -> завдання -> функції -> структура.

Першим елементом у запропонованій схемі представлена мета, яка є засобом інтеграції різних дій працівників у певній послідовності або системі [158, 751]. Практика показує, що без науково-обґрунтованого визначення мети та раціональних шляхів її досягнення управлінська діяльність не досягне бажаного результату. Наступними ланками представлені завдання та функції. Часто ототожнюють ці поняття, що є помилковим, тому що під завданням управління слід розуміти "збереження певного режиму функціонування систем, виконання програм, спрямованих на досягнення мети, реально забезпечених матеріальними, людськими ресурсами, надійним каналом зворотного зв'язку, об'єктивною інформацією, законодавчою основою тощо" [78, 54]. А це означає, що досягнення запланованої мети реалізується через послідовне виконання ряду завдань. Згідно з запропонованою схемою лише з постановкою завдань визначаються функції, тобто завдання первинні і вони визначають шляхи реалізації функції управління.

Підсумовуючи попередні визначення, функції можна охарактеризувати   "як кінцевий етап реалізації мети управляючої системи, за яким ідуть результати діяльності організації, який в цілому виражається в параметрах роботи об'єкта управління".

У той же час О.В. Кузьменко розглядає функцію координації правоохоронних органів, пов'язану з інтенсивним використанням інтегративних властивостей правоохоронної системи, налагодженням внутрішніх і зовнішніх інформаційних зв'язків, створенням сучасної нормативної бази європейських стандартів, як ефективний засіб боротьби із злочинністю [341, 17]. Із вищезазначеного можна зробити висновок, що функції управління є досить постійною категорією, яка потребує закріплення відповідними нормативними актами для обов'язковості її виконання.