7. Пропозиції щодо доповнення Закону України від 1 червня 2000 року “Про ліцензування певних видів господарської діяльності” таким видом стягнення, як призупинення дії ліцензії та прийняття нового Закону України “Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі”, який би цілковито відповідав вимогам Конституції України та правовим стандартам країн Європейської Співдружності.

8. Внесено пропозиції про прийняття відомчого акту МВС України під назвою “Інструкція з організації взаємодії служб міліції громадської безпеки по здійсненню адміністративного нагляду в сфері охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки”.

9. Обґрунтовано доцільність доповнення Кодексу України про адміністративні правопорушення низкою норм, що моделюють нові склади правопорушень, з метою забезпечення дотримання правил дозвільної системи, а також забезпечення громадського порядку та особистої безпеки суб'єктів правовідносин.

Практичне значення результатів дослідження. Теоретична значимість дослідження визначається тим, що у ньому вперше щодо сучасних умов здійснена спроба вивчення механізму наглядової діяльності органів внутрішніх справ (міліції), яка дозволяє розширити теоретичні погляди на її природу та зміст, виявити нові підходи до організації і тактики діяльності органів внутрішніх справ у сфері забезпечення громадського порядку і громадської безпеки.

Положення, висновки і рекомендації можуть використовуватись при подальшому розв'язанні проблем наглядової діяльності правоохоронних органів (міліції), а також у навчальному процесі юридичних навчальних закладів при викладанні курсів адміністративного права й адміністративної діяльності органів внутрішніх справ України.

Практична значимість дисертації пов'язана насамперед з виробленням низки рекомендацій і пропозицій з удосконалення правового регулювання та організації наглядової діяльності органів внутрішніх справ (міліції) щодо забезпечення громадського порядку і громадської безпеки.

Рекомендації автора можуть використовуватись під час оновлення та розробки нормативно-правових актів, а також у процесі вирішення нормативно-правового і організаційного забезпечення наглядової діяльності органів внутрішніх справ (міліції).

Апробація результатів дисертації. Основні положення і висновки дисертаційного дослідження були обговорені на спільному засіданні кафедр управління, конституційного права, економічної безпеки, адміністративного права, адміністративної діяльності органів внутрішніх справ Національної академії внутрішніх справ України і одержали позитивну оцінку. Окремі з них були оприлюднені у формі доповідей на науково-практичних конференціях: на семінарі “Забезпечення захисту прав людини у правоохоронній діяльності” 21-25 лютого 2000 року (м. Київ), на регіональному семінарі “Боротьба з торгівлею жінками та дітьми” 21-22 червня 2000 року (м. Київ); на міжнародному семінарі “Боротьба з нелегальною міграцією” з доповіддю “Проблеми правового забезпечення виявлених на території України нелегальних мігрантів” 12-13 червня 2001 року (м. Київ).

Публікації. Основні висновки і положення, сформульовані у дисертаційному дослідженні, опубліковані у шести наукових статтях, три з яких опубліковано у фахових виданнях, перелік яких затверджений ВАК України.

Структура дисертації зумовлена завданням і логікою здійсненого дослідження, складається зі вступу, двох розділів, які містять сім підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Обсяг дослідження - 155 сторінок, без урахування списку літератури (148 найменувань).

РОЗДІЛ І

Поняття та суб'єкти адміністративного нагляду

органів внутрішніх справ у сфері забезпечення

громадського порядку і громадської безпеки

1.1. Поняття та зміст адміністративно-наглядової діяльності

У сучасних соціально-економічних умовах все більшого значення набуває наукове управління суспільством. Невід'ємним елементом такого управління є особливий вид державної діяльності органів виконавчої влади - адміністративний нагляд.

Органічно вписуючись у систему засобів забезпечення законності та дисципліни в державному управлінні, адміністративний нагляд як юридичне явище є самостійним інститутом адміністративного права України.

Найбільший інтерес становлять погляди вчених-адміністративістів на зміст адміністративного нагляду і його місце серед інших засобів забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні. На думку одних, адміністративний нагляд є різновидом надвідомчого державного контролю (М.С. Студенікіна [132], Д.Н. Бахрах [19], В.Б. Авер'янов [129]), інші ж (В.М. Гаращук [13], В.К. Колпаков [70]) стверджують і обґрунтовують у своїх роботах те, що адміністративний нагляд є самостійним видом контрольно-наглядової діяльності органів виконавчої влади.

Протягом досить тривалого часу наукова суперечка між вченими йде навколо понять контролю і нагляду у державному управлінні.

У науковому і практичному використанні терміни “контроль” і “нагляд” вживаються для позначення подібних, а найчастіше - різних управлінських та інших дій, що застосовуються державними чи недержавними органами.

Терміном “нагляд” позначається прокурорська діяльність та судова діяльність, у тому числі й діяльність Конституційного Суду, конкретні види адміністративної діяльності міліції (нагляд за безпекою дорожнього руху, адміністративний нагляд за особами, звільненими із місць позбавлення волі), діяльність спеціальних органів виконавчої влади (нагляд державних інспекцій), діяльність профспілок (нагляд за дотриманням законодавства про працю) тощо.

Розбіжність у поглядах вчених викликає потребу у розмежуванні та визначені співвідношення цих понять.

В етимологічному аспекті поняття “контроль” ? це:

перевірка виконання чого-небудь напр., законів, планів тощо);

установи, особи, що перевіряють діяльність будь-якої іншої організації або службової особи, звітність тощо.;

заключна функція управління. [125, С. 446]

У свою чергу, в українській мові поняття “нагляд” визначається, як “наглядати за ким-небудь, чим-небудь, а також як результат спостереження, вивчення (напр., державний нагляд, адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі тощо). [126, С. 182]

Існує також інше тлумачення цих слів, а саме, “контроль” ? перевірка діяльності кого-небудь, чого-небудь, спостереження з метою перевірки; “нагляд” ? спостереження з метою нагляду, перевірки. [108, С. 318]

Так, В.М. Плішкін визначає поняття “контроль” як загальну функцію управління, тобто нагляд та перевірку відповідності функціонування об'єкта прийнятим управлінським рішенням і визначення результатів їх виконання, виявлення допущених відхилень від вимог відповідних нормативних документів (законів, стандартів, наказів і т.ін.), принципів організації та регулювання діяльності, яка перевіряється. [134, С. 516]

Дещо інше визначення поняття “контроль” пропонує В.М. Гаращук. Контроль він розглядає як складову частину (елемент) управління, що забезпечує систематичну перевірку виконання Конституції, законів України, інших нормативних актів, додержання дисципліни і правопорядку як таку діяльність, що полягає у втручанні контролюючих органів в оперативну діяльність підконтрольних органів, наданні їм обов'язкових для виконання вказівок, припиненні, зміні чи скасуванні актів управління, вжитті заходів примусу щодо підконтрольних органів.

Метою, нагляду є виявлення та попередження правопорушень, усунення їх наслідків та притягнення винних до відповідальності, без права втручання в оперативну та господарську діяльність піднаглядних об'єктів, зміни чи скасування актів управління. [13, С. 223-224]

Отже, з огляду на викладене вище можна констатувати значеннєвий збіг понять “контроль” і “нагляд”, оскільки і те й інше вони означають спостереження за чимось. На підставі цього зазначені терміни можна розглядати як синоніми.

Позитивну відповідь на це припущення, здавалося б, можна знайти в тексті низки нормативних актів, де терміни “контроль” і “нагляд” вживаються однозначно, що особливо помітно при аналізі організаційно-правового статусу державних інспекцій.

Так, у Законі України від 24 лютого 1994 р. “Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення” в розділі V, який називається “Державний санітарно-епідеміологічний нагляд” [47], у ст. 39 зазначається що “державний санітарно-епідеміологічний нагляд ? це діяльність органів, установ та закладів державної санітарно-епідеміологічної служби з контролю (виділено мною. - Д.Ц.) за дотриманням юридичними та фізичними особами санітарного законодавства з метою попередження, виявлення, зменшення або усунення шкідливого впливу небезпечних факторів на здоров'я людей та по застосуванню заходів правового характеру щодо порушників.” Як бачимо, у запропонованому визначені термін “нагляд” тлумачиться в якості “контролю”, що зумовлює відповідну юридичну плутанину та невизначеність.

У Законі України від 11 лютого 1998 р. “Про метрологію та метрологічну діяльність” [49] розділ ІV називається “Державний метрологічний контроль і нагляд”, а в тексті статей цього розділу розмежування понять “контролю” і “нагляду” відсутнє.

Аналогічне поєднання понять “нагляду” і “контролю” є характерним для більшості нормативних актів. Проте юридична наука з її висновками, що потребують точності вживання різноманітних термінів, не дає підстав для позитивної відповіді на питання про їх синонімічність. І хоча наукові висновки не завжди послідовно використовуються в процесі підготовки нормативних актів, здається, є всі належні підстави для того, щоб провести межу між контрольною і наглядовою діяльністю.

Розглядаючи закріплений у ст. 6 Конституції України [72] принцип поділу державної влади (законодавча, виконавча та судова) можна констатувати, що контрольно-наглядова діяльність властива всім органам, які реалізують функції і законодавчої, і виконавчої, і судової влади, а також прокурорського нагляду.

На наш погляд, небезпідставно В.Є. Чиркін, базуючись на даних порівняльного аналізу конституційних положень різних держав світу, робить висновок про сформовану в умовах сьогодення тенденцію виділення, разом із законодавчою, судовою і виконавчою владою, самостійної гілки влади - “контрольної влади”.

Загальний характер контрольно-наглядової діяльності зумовлений насамперед наявністю для будь-якого виду державної діяльності управлінських аспектів і якщо для реалізації виконавчої влади управлінський аспект є переважаючим, тобто, є метою цієї реалізації (не випадково донедавна для позначення цього процесу використовувався термін “державне управління”), то досягнення реалізації законодавчої і судової влади ? законотворчість і здійснення правосуддя, також неможливе без управління. Іншими словами, управлінська діяльність є загальною функцією для всіх гілок влади і, відповідно, контрольно-наглядова діяльність, виступаючи частиною управлінської діяльності, також є для них загальною.

В юридичній літературі визначається зміст і значення контрольно-наглядової діяльності у різноманітних аспектах. Її називають однією із загальних функцій управління, розглядають як важливу умову ефективної організації управління та одним із засобів забезпечення законності у сфері реалізації виконавчої влади, як перевірку правильності тих або інших дій, як з найважливіших каналів одержання об'єктивної інформації про життя суспільства, як стадію управлінського циклу тощо.