Дослідження питання про співвідношення загальних і спеціальних норм у цивільному законодавстві дозволяє правильно оцінити різні погляди на можливість відшкодування шкоди, завданої незаконними діями службових осіб правоохоронних органів з прийняттям Закону України від 1 грудня 1994 року. Необхідність ретроспективного та порівняльного аналізу точок зору по даному питанню диктується двома обставинами. По-перше, без нього неможливо усвідомити суті змін, що відбулися у цивільному законодавстві про відшкодування шкоди, завданої незаконними діями службових осіб правоохоронних органів. По-друге, ряд питань, що були спірними до прийняття Закону України від 1 грудня 1994 року, не втратили своєї актуальності і в даний час.

До прийняття Закону від 1 грудня 1994 року у науковій літературі досить довго дискусійним було питання про принципову можливість відшкодування шкоди, завданої незаконними діями службових осіб правоохоронних органів. Статтею 443 ЦК УРСР передбачено відповідальність органів дізнання, досудового слідства, прокуратури і суду за шкоду, завдану незаконними діями службових осіб "в порядку, встановленому законом". Це означає, що випадки і межі майнової відповідальності державних органів визначаються не цією статтею, а відповідним законом. Таке формулювання правових норм ЦК УРСР породило низку проблем. Питання про те, як має чинити в такій ситуації суд, що розглядає позов про відшкодування збитків, став у теорії одним із найбільш спірних, а на практиці - надзвичайно важким.

Всі автори, що досліджували проблему деліктної відповідальності органів дізнання і досудового слідства, відзначали спеціальний характер норми, викладеної у ст. 443 ЦК УРСР, згідно з якою відповідні державні органи повинні нести майнову відповідальність за шкоду, завдану незаконними службовими діями посадових осіб органів дізнання і досудового слідства, і у своїх подальших міркуваннях виходили з даної обставини. Однак, висновки робилися зовсім протилежні. Причина подібних розбіжностей, на наш погляд, полягала в наступному.

Визначаючи сутність ст. 443 ЦК УРСР як норми спеціальної в інституті зобов'язань з відшкодування шкоди, автори, що заперечували можливість покладання відповідальності на правоохоронні органи, залишили поза увагою залежність і зв'язок цих норм із загальними нормами цивільного права взагалі й інституту деліктних зобов'язань зокрема, хоча правильне виявлення співвідношення загальних і спеціальних норм сприяє усуненню труднощів, що виникають при дослідженні цього питання.

 Загальні підстави (умови) відповідальності за позадоговірну шкоду передбачені  в ст. 440 ЦК УРСР. Юридичною підставою позадоговірної відповідальності є склад цивільного правопорушення (ст. 440 ЦК УРСР). Необхідні елементи складу такі: шкода, протиправна поведінка, причинний зв'язок між шкодою і протиправною поведінкою, вина. Фактичною підставою є вчинення правопорушення. У цій формі виражена формула генерального делікту: "Хто за своєї вини заподіяв іншому шкоду, зобов'язаний її відшкодувати". Встановлений цією статтею склад цивільного правопорушення поширюється на всі норми, що входять до глави 40 ЦК УРСР, тією мірою, в якій його не змінюють спеціальні правила, передбачені окремими статтями цієї глави.

Отже, вимога про відшкодування шкоди буде правомірною за наявності, по-перше, майнової шкоди; по-друге, якщо дії (бездіяльність), якими заподіяна шкода, є протиправними; по-третє, якщо між протиправними діями і шкодою існує причинний зв'язок; по-четверте, якщо поведінка заподіювача шкоди є винною. Перші три умови об'єктивні, четверта - суб'єктивна. Перераховані умови входять до складу цивільного правопорушення як його елементи, на підставі яких, як правило, настає цивільно-правова відповідальність[51] [26]. Загальними ці умови визнаються внаслідок того, що для виникнення деліктних зобов'язань їх наявність є обов'язковою завжди, крім випадків, передбачених спеціальним законом. Деякі автори розрізняють підстави й умови відповідальності. Підставою, за їхньою думкою, є факт правопорушення (протиправна поведінка), а решта елементів складу правопорушення - умови відповідальності2 [83; 180; 172]. Тому загальні норми інституту зобов'язань, що виникають внаслідок завдання шкоди, застосовуються до усіх відносин, якщо вони не урегульовані спеціальною нормою. Адже застосування норм загальної частини до конкретних інститутів повинно мати місце і при відсутності на них посилань у спеціальних нормах3 [203]. Таке призначення загальних норм у цивільному праві.

На відміну від загальних норм, що застосовуються до усіх відносин даного роду, спеціальні норми регулюють не всі, а тільки частину цих відносин у визначеному напрямку. Коли в законі змінюються, обмежуються або розширюються загальні умови, необхідні для покладання відповідальності за завдану шкоду, то ця норма спеціальна, і підстави (умови) відповідальності у цих випадках також іменуються спеціальними[52] [21]. Особливість спеціальних норм полягає в тому, що коли яке-небудь питання визначеного виду відносин урегульоване інакше, ніж загальною нормою, то застосовують спеціальну норму.

 Так, ст. 441 ЦК УРСР є загальноправовою основою відповідальності будь-яких видів організацій. Суб'єкт відповідальності по даній статті визначений родовим поняттям "організація". У ній відсутнє посилання на особливості структури організації, не виділяється визначена сфера діяльності відповідального суб'єкта і специфіка виконуваних ним функцій. Тому до суб'єктів відповідальності на підставі ст. 441 ЦК УРСР можуть бути віднесені будь-які види організацій, у тому числі органи дізнання та досудового слідства.

Чому ж законодавець відокремив відповідальність службових осіб дізнання і досудового слідства від відповідальності працівників інших організацій?

Щоб дати відповідь на це питання, слід звернутися до загальної теорії цивільного права, до правового змісту такого поняття, як відповідальність організації за шкоду, завдану з вини її працівника.

Специфіка нашої відповідальності проявляється в тому, що конкретний громадянин-заподіювач шкоди: по-перше, має особливе правове становище, він знаходиться в трудових (службових) відносинах з певною організацією. Тому необхідно встановити те, що шкода, завдана саме працівником цієї організації, а не іншою особою; по-друге, він наділений цією організацією певними повноваженнями, характер яких проявляється видом виконуваних ним обовязків під час завдання шкоди.