Основою адміністративно-правового регулювання у сфері погашення податкового боргу на початку 90-х років в Україні були норми загального та спеціального законодавства. До загального законодавства можна віднести Закон СРСР "Про податки з підприємств, об'єднань і організацій" [8], який передбачав, крім основних податків (податок із прибутку, податок з обороту, податок на доходи, податок на експорт, імпорт і ін.), заходи податкового контролю за правильністю нарахування та своєчасністю сплати податків у бюджети, виконання норм діючого податкового законодавства платниками податків, а також положення щодо їх юридичної відповідальності. Зазначений закон разом з Основами цивільного законодавства Союзу РСР і республік [9], які були прийняті Верховною Радою СРСР 31 травня 1991 року та введені в дію з 1 січня 1992 року, а також законами СРСР "Про підприємства в СРСР" [10], "Про власність в СРСР" [11], "Про загальні засади підприємництва громадян в СРСР" [12] та ін., започаткував якісно нові правовідносини у Радянському Союзі і в Україні зокрема.

Зазначена система законодавства була розрахована на регулювання суспільних відносин, які розвивалися на ґрунті соціалістичної власності на засоби виробництва у формі державної (загальнонародної) і колгоспно-кооперативної власності, а також майна профспілкових та інших громадських організацій. Положення Конституції (Основного Закону) України 1978 року визначали економіку України як складову частину єдиного народногосподарського комплексу, що охоплював усі ланки суспільного виробництва, розподілу та обміну на території СРСР [13]. Управління у сфері економіки здійснювалося на основі державних планів економічного і соціального розвитку, з урахуванням галузевого і територіального принципів, при поєднанні системи централізованого управління з господарською самостійністю й ініціативою підприємств, об'єднань та інших організацій. Найбільш пізнім радянським законодавством допускалося активно використовувати господарський розрахунок, прибуток, собівартість, інші економічні стимули. У зазначених умовах держава зобов'язана була здійснювати контроль за мірою праці і споживання, а також визначати розмір податку на доходи. При цьому Конституція України 1978 року не передбачала конституційного обов'язку громадян щодо сплати податків.

Невід'ємною частиною зазначеного соціально-економічного базису залишається податкова система із притаманною їй специфічністю публічних правовідносин і адміністративно-правових проблем. Результати досліджень вітчизняних вчених-економістів свідчять, що "у структурі Зведеного бюджету України податки, збори, інші обов'язкові платежі становлять від 74 до 96 відсотків" [14, с. 6]. Заходи "податкового контролю протягом 1996-2002 років щорічно забезпечували близько 55 % надходжень до бюджетів усіх рівнів та державних цільових фондів, що контролюються органами ДПС України, із них заходи стягнення податкового боргу - 30 %, нарахування пені за картками особових рахунків - 10 відсотків, нарахування за актами перевірок - 14 %, адміністративні штрафи - менше 1 %" [14, с. 11].

Відсутність у нових умовах досконалих форм адміністративно-правового забезпечення діяльності контролюючих органів у сфері оподаткування і, зокрема органів ДПС України, їх чіткої правової компетенції та її розмежування, а також невизначеності у питаннях відповідальності за дії та бездіяльність посадових осіб, як державних органів так і податкових боржників та ін. є неповний перелік тих правових проблемних питань, які в сукупності позбавляли державу та її органи можливості ефективно впливати на ці процеси.

В теорії права поняття "правове регулювання" визначається як "вплив права на суспільні відносини за допомогою системи спеціальних юридичних засобів (норм права, правовідносин, актів реалізації)" [15, с. 91]. Самостійна галузь права має свою сферу (специфічний предмет і методи) правового регулювання, що реалізується в певному юридичному порядку, встановленому відповідними процесуальними нормами…" [16]. Предмет регулювання в теорії адміністративного права визначається як сукупність суспільних відносин, які виникають з метою реалізації і захисту прав громадян, створення нормальних умов для функціонування громадянського суспільства й держави. Такі відносини пов'язані, перш за все, із діяльністю органів виконавчої влади, внутрішньоорганізаційною діяльністю інших державних органів, підприємств, установ, організацій [17, с. 25]. "Під методом адміністративного права слід розуміти сукупність зафіксованих у нормах цієї галузі прийомів (засобів) впливу на суспільні відносини, що складають її предмет, застосування яких дозволяє створити належні умови для реалізації і захисту прав громадян, нормального функціонування громадянського суспільства й держави" [17, с. 29].

Адміністративно-правове регулювання суспільних відносин у сфері оподаткування здійснюється за допомогою загальноприйнятих методів адміністративного права - переконання і примусу, адміністративних і економічних методів. Т.О. Мацелик зазначає, що методами управління у сфері оподаткування є сукупність способів, засобів, прийомів цілеспрямованого управлінського впливу органів (посадових осіб) ДПС на платників податків [18, с. 164]. На думку В.В. Кириченко, застосування методів переконання і примусу як взаємопов'язаних методів зумовлено тим, що вони виконують свої функції як елементи єдиної системи, дія якої спрямована на забезпечення дотримання платниками податків вимог податкового законодавства, яке полягає у виконанні ними податкових обов'язків [19, с. 84].

Одним із перших в Україні процесуальних нормативно-правових актів у сфері погашення податкового боргу був Декрет КМ України "Про стягнення не внесених у строк податків і неподаткових платежів" (далі - Декрет № 8-93) [20]. Статтею 2 Декрету № 8-93 передбачалася система "органів стягнення", які здійснювали примусово-виконавчі функції щодо погашення податкового боргу. Система органів стягнення у своєму складі, крім державних органів, також включала й недержавні організації. Тобто існувало певне делегування функцій податкового контролю недержавним організаціям, що, по суті, було наслідком радянської системи органів (суб'єктів) соціального контролю за виконанням публічних обов'язків громадян. Так, Декрет № 8-93 передбачав таку систему органів стягнення у сфері погашення податкового боргу:

а) за податками, податковим кредитом та іншими платежами до Державного бюджету України, бюджету Республіки Крим, бюджетів місцевого самоврядування, інших місцевих бюджетів і позабюджетних фондів, внесками до державних цільових фондів - податкові та інші державні органи, яким було надано право стягнення цих платежів або на які покладено обчислення відповідного платежу чи контроль за його сплатою;

б) за платежами з державного обов'язкового страхування - установи Української державної страхової комерційної організації;

в) за внесками на державне соціальне страхування - установи Пенсійного фонду України та Фонду соціального страхування України;

г) за відрахуваннями колективних сільськогосподарських і риболовецьких підприємств та міжгосподарських підприємств і організацій до централізованого Фонду соціального страхування колгоспників України - профспілкові організації працівників агропромислового комплексу та працівників рибного господарства [20].

Проте за фактичної наявності правового режиму стягнення недоїмки за податковими зобов'язаннями громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства у судово-виконавчому порядку та шляхом виконавчих написів нотаріусів Декрет № 8-93 не включав у зазначену вище систему органів стягнення за податками іншими обов'язковими платежами відповідно - органи державної виконавчої служби та нотаріусів, які були спеціальними органами стягнення із спеціальними повноваженнями не тільки за рішеннями судів, а й у безспірному порядку.

Перед утворенням 22 серпня 1996 року ДПА України в структурі Управління документальних перевірок юридичних осіб було уперше створено спеціальний підрозділ щодо адміністрування податкового боргу платників податків - відділ примусового стягнення податків. До 1996 року стягнення недоїмок проводилося працівниками так званих "галузевих" підрозділів у структурі органів ДПС України, в обов'язки яких входило адміністрування окремих податків і зборів. Проте ще у 1993 році при проведенні адміністративного експерименту щодо впровадження організаційної структури ДПС за функціональним принципом, відповідно до наказу ГДПІ "Про перебудову структури податкових інспекцій", зазначені вище "галузеві" структурні підрозділи мали й відповідні назви, наприклад, "відділ зборів та стягнень місцевих податків" [21].

Після утворення ДПА України у структурі його апарату було утворено Головне управління примусового стягнення податків та затверджено відповідне Положення [22]. До складу Головного управління примусового стягнення податків входили: 1) інформаційно-аналітичний відділ; 2) відділ організації стягнення платежів з юридичних осіб; 3) відділ організації стягнення платежів з фізичних осіб. А в структурі центрального апарату податкової міліції було утворено Управління (відділ) оперативного забезпечення примусового стягнення заборгованості до бюджету, а також відповідні підрозділи у ДПА в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі і затверджено відповідне Положення [23].

З метою підвищення ефективності роботи підрозділів по скороченню податкової заборгованості, наповненню Державного бюджету України, взаємодії органів ДПС і підрозділів податкової міліції щодо попередження правопорушень у сфері оподаткування в 2000 році в структурі ДПА України було утворено Головне управління стягнення податкової заборгованості (далі - ГУСПЗ) [24].

Відповідно до Положення про ДПА України [25], а також з метою вдосконалення роботи структурних підрозділів ДПА України, підвищення ефективності їх діяльності та розмежування функціональних повноважень було затверджено нову структуру, штатну чисельність, перелік функцій головних управлінь, у т. ч. Головного управління податкової міліції (далі - ГУПМ) [26], та відповідно Управління організації оперативних заходів по скороченню податкової заборгованості (далі - УООЗСПЗ), яке входило у структуру ГУПМ і функціонально було підпорядковане ГУСПЗ [27].

У структурі УООЗСПЗ функціонувало два відділи: відділ по організації роботи в регіонах та відділ по організації оперативного супроводження стягнення податкової заборгованості. Зазначені підрозділи податкової міліції лінійно були підпорядковані керівнику податкової міліції, а функціонально - цивільному керівнику підрозділу стягнення податкової заборгованості [27]. Проте контрольні та виконавчо-примусові функції щодо стягнення податкової заборгованості на підставі зазначених вище та інших нормативно-правових актів, листів-вказівок ДПА України тощо були необґрунтовано покладені на працівників податкової міліції (співробітників УООЗСПЗ та іх структурних підрозділів у регіонах), що виходило за межі правової компетенції зазначених працівників.