Всього на сайті:

Дисертацій, Курсових: 2875

Підручників з права онлайн: 41

НПК кодексів України онлайн: 16

1.2. Поняття участі громадян в управлінні державними справами: конституційно-правовий аспект

Сторінки матеріалу:

  • 1.2. Поняття участі громадян в управлінні державними справами: конституційно-правовий аспект
  • Сторінка 2
  • Сторінка 3

 

У радянській науці державного права політична участь у системі демократії розглядалася переважно у двох аспектах: як політична активність особи та як участь громадян в управлінні. Але вже з 80-х років XX ст. розпочався процес багатопланового, комплексного дослідження політичної участі з урахуванням різноманітності її форм. Окрім участі в управлінні       (у державному управлінні), почали виділяти такі форми політичної участі, як участь у створенні, реалізації та охороні законів; у судочинстві; у виборчих та інших політичних кампаніях; у діяльності політичних партій та інших політичних громадських організацій; у сприйнятті та розповсюдженні політичної інформації; у формуванні громадської думки [74, с. 124, 125; 81, с. 8; 102, с. 162; 114, с. 54; 125, с. 36; 149, с. 27; 159, с. 16-47; 161, с. 126; 218, с. 247, 248; 234, с. 20; 236, с. 126-129; 237, с. 137, 138; 256, с. 23; 260, с. 67, 68].

У більшості західних країн проблеми участі громадян в управлінні традиційно досліджуються у межах політології, де політична участь розглядається як один з показників якісних особливостей сучасних політичних систем.

У нинішньому процесі прагнення України до демократизації політичних процесів важливим є дослідження проблеми щодо учасників здійснення влади і самого поняття участі громадян в управлінні державними справами. Теоретично це питання розроблене недостатньо. Точніше, право участі в управлінні державними справами здебільшого розглядалося через інші політичні права, а не як таке, що має окреме значення, і частково проаналізовано стосовно виборчих та інших політичних процесів, діяльності політичних партій, політичної інформації, громадської думки, але тим помітніша недостатня розробленість узагальнюючої концепції.

На рівні дисертаційного дослідження питання права громадян брати участь в управлінні державними справами було розглянуто В.В. Речицьким у 1982 р. [202], але сьогодні необхідне дослідження з урахуванням нових чинників, політико-правових реалій, які обумовлені тим, що Україна є незалежною, суверенною державою. Новими є і конституційне законодавство, і суспільно-політичний устрій держави. Відповідне конституційно-правове дослідження є в Російській Федерації [92]. Але його висновки не безперечні, не всі аспекти розглядуваної проблеми висвітлені, крім того слід враховувати, що в конституційно-правовому законодавстві щодо політичних прав в Україні є суттєві відмінності. Особливе значення для РФ має такий фактор, як федеративний устрій.

У юридичній науці за радянських часів при аналізі проблеми участі громадян в управлінні державними справами здебільшого ототожнювалися поняття "участь в управлінні державними справами" та "участь у державному управлінні", і дослідження присвячувалися саме останньому. Так, більшість учених у своїх працях або вживали ці два поняття як взаємозамінні (Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарєв, Г.Х. Шахназаров) [85, с. 27; 125, с. 37; 264, с. 132], або зазначали умовність їх розмежування (Ф.А. Батурін) [14, с. 124]. Поняття участі в управлінні вивчалося здебільшого в адміністративно-правовому аспекті, в державному механізмі переважали функції виконавчих та розпорядчих органів, чим і пояснюється таке ототожнення.

Питання участі громадян та спільнот в управлінні часто розглядалося в аспекті теорії самоуправління, насамперед збігу суб`єктів і об`єктів управління. Співвідношення держави і особи зводилося до проблеми взаємовідносин, прямого і зворотного зв`язку між тими, хто управляє ("видима корпорація особливого прошарку людей") і тими, ким управляють [166, с. 21; 264, с. 64].

При цьому вчені, розрізняючи "широке" і "вузьке" розуміння поняття "державне управління", наділяли їх різним змістом. Так, Ю.М. Козлов розмежовував поняття "управління державою" та "державне управління" таким чином: перше розумілося як управління в широкому аспекті, яким охоплюється діяльність усіх державних органів і недержавних організацій; у вузькому аспекті - державне управління визначалося як діяльність органів виконавчої влади [86, с. 11, 16, 17].

О.В. Оболонський стверджував, що в основі широкого розуміння державного управління лежить трактування його не тільки як впливу "зверху-вниз" (тобто як керівництва), але як багатоманітної системи соціальних взаємодій, у ході яких відбувається узгодження різних суспільних інтересів, а вплив "знизу-вверх" (тобто тих, ким управляють, на тих, хто управляє) є невід`ємним компонентом дійсно демократичних суспільних відносин. Таким чином, за його визначенням, широке розуміння управління, окрім так званого впливу "зверху-вниз", включає ще два типи впливу - "знизу-нагору", тобто демократичні механізми, які впливають як на вибір управлінської стратегії, так і на конкретні управлінські рішення, на їх запровадження у життя, а деколи, в кінцевому підсумку, й на їх долю; та взаємодії "внизу", тобто в середовищі тих, ким управляють, в ході якої виробляються вектори для впливу "нагору" [161, с. 14, 15]. О.В. Оболонський зазначав, що для осіб, які знаходяться за межами державного апарату, є два основних модуси поведінки відносно державного управління: виконання норм і приписів та участь в управлінні. Остання в моральному плані переломлюється через категорії: активність, діяльне відношення, ініціативність, самоактуалізація, зацікавленість, конструктивна діяльність, соціально активна особистість [161, с. 126-129].

Б.П. Курашвілі визначав термін "державне управління" в широкому сенсі - як регулюючу діяльність держави в цілому, всього державного механізму. Цим терміном позначається діяльність всього державного апарату з регулювання суспільних відносин, з управління як суспільними, так і власними справами держави. Умовне ж (вузьке) розуміння державного управління він зводив до однієї тільки адміністративної діяльності або діяльності виконавчо-розпорядчих органів держави. Вчений констатував, що умовне (вузьке) розуміння не прийнято суспільною наукою в цілому, але використовувалося в теорії радянського адміністративного права та інших юридичних дисциплін [121, с. 89-91, 99].

Прихильником широкого розуміння досліджуваного терміну є        Ю.О. Тихомиров, який зазначає, що державне управління здійснюється державою як цілісним суб`єктом управління державними справами, а не тільки управління як діяльність його виконавчо-розпорядчих органів [237,    с. 14, 15]. Управління ж державою розуміється не в буквальному смислі, а насамперед як управління справами держави, адже останнє є в кінцевому підсумку організацією влади, управління. Мова йде про управління справами, покладеними на державу. Природно, що у цьому процесі провідну роль відіграє державний апарат, але певну участь у виконанні державних завдань беруть і громадські організації [232, с. 19]. У демократичній державі громадянин є й об'єктом владних впливів, і суб'єктом їх вироблення і здійснення. Перебільшення першої "публічної властивості" громадянина і применшення другої, яке часто трапляється у практиці, послаблює гуманістичний та асоціативний потенціал влади й управління. Форми самоврядування стають декоративними. Тому такою важливою є природа і канали політичної участі [235, с. 127].

У сучасній юридичній науці поняття "управління державними справами" та "державне управління" розмежовуються по-іншому, що зумовлено кардинальними змінами, які відбулися на пострадянському просторі. Сьогодні прийнято розподіляти соціальне управління на громадське, яке здійснюється органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, іншими недержавними організаціями, та державне, під яким розуміється специфічний вид державної діяльності - виконавча діяльність, функціонування якої пов'язане з формуванням особливої правової галузі - адміністративного права. "Державне управління" як адміністративно-правове поняття - це певний вид діяльності органів держави, що має виконавчий і розпорядчий характер, йому властиві всі основні ознаки виконавчої влади, і домінуючим у його правовому регулюванні є адміністративне право [1; 21, с. 10; 48, с. 116; 86, с. 17; 121,     с. 90; 252, с. 220]. Тому участь у державному управлінні необхідно розуміти як активність громадян з метою впливу тільки на сферу виконавчо-розпорядчої діяльності органів державного апарату.

Поняття ж "управління державними справами" є набагато ширшим та уособлює поняття "державне управління" в широкому розумінні як "державну діяльність із упорядкування суспільних відносин, яка включає різні її сфери: законодавчу, виконавчо-розпорядчу діяльність та правосуддя" [212, с. 146]. Тобто державне управління - складова частина управління державними справами, останнє поняття є більш широким і узагальнюючим. Управління державними справами здійснюється державними органами всіх гілок влади, у тому числі тих, що не входять у загальновизнаний тріумвірат "законодавча - виконавча - судова" (тобто Президентом України, прокуратурою, Конституційним Судом України тощо), у ньому беруть участь громадяни та їх об`єднання. Таке широке тлумачення управління державними справами близьке суспільним наукам. Саме в такому розумінні це явище становить інтерес для науки конституційного права.

Таке розмежування понять "управління державними справами" та "державне управління" має наслідком залежність: із зафіксованого у ст. 38 Конституції України права брати участь в управлінні державними справами походить одне з найважливіших у галузі адміністративного права суб`єктивних прав громадян - право брати участь у державному управлінні. Останнє право вужче за конституційне право на участь в управлінні, "поглинається" ним, а реалізуються вони у тісному взаємозв`язку і єдності.

Конституція України (ч.1 ст. 38), закріплюючи, що громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, не уточнює загальні форми такої участі. Конституція ж Російської Федерації [106] (ч.1 ст. 32) встановлює, що громадяни Росії "мають право брати участь в управлінні справами держави як безпосередньо, так і через своїх представників", що відповідає розмежуванню безпосередньої та представницької форм демократії.

Громадяни України можуть брати участь в управлінні державними справами як безпосередньо (на виборах, референдумах тощо), так і через своїх представників. Важливо розрізняти ці дві форми громадянської участі.

У працях західних учених політична участь часто асоціюється виключно з прямою демократією. Наприклад, Дж. Сарторі розрізняв два типи демократії: пряма демократія, тобто демократія як участь, і непряма, тобто представницька демократія [81, с. 8, 9]. Вони вказують на "партисипативну" (від англ. participation - участь) настанову, тобто настанову на самостійну, не відчужувану на користь будь-яких представників участь у прийнятті державно значущих рішень. На нашу думку, розгляд проблеми участі громадян в управлінні державними справами у всій різноманітності її форм дозволяє удатися до більш широкого тлумачення цього поняття.

У радянській правовій науці державного права вибори, наприклад, здебільшого не вказувалися серед форм безпосередньої демократії поряд з референдумами, всенародними обговореннями, народними зборами. Вибори відносили до представницької демократії, оскільки, як вважалося, на них виборці не приймають безпосередньо рішення, а лише обирають представників для їх прийняття [237, с. 161]. Але вже наприкінці 80-х років О.Г. Мурашин зазначав, що такі інститути, як вибори, звіти депутатів перед виборцями пов`язані з народним представництвом, але належать до інститутів безпосередньої демократії, оскільки в усіх згаданих випадках громадяни самі безпосередньо формують представницькі органи і прямо впливають на їх роботу. У конституційному ж значенні представницьку демократію виражають органи державної влади [149, с. 42]. Саме така точка зору є загальновизнаною сьогодні в конституційно-правовій теорії.