Аналізуючи перші кроки української держави на шляху становлення демократичного цивільного контролю за діяльність міліції, обов'язково потрібно звернутися до історії України. Історія нашої країни дуже відрізняється від історії інших демократичних держав. За словами заступника помічника Генерального секретаря НАТО з політичних питань Д. Коннела, "природа була до України милостивою, але історія такою не була. Незважаючи на свої природні багатства, а можливо через них, Україна постраждала від руйнувань та іноземного поневолення більше, ніж будь-які інші країни Європи" [163, с. 23-25].

До встановлення незалежності Україна була частиною інших країн або її окремі частини належали іншим державам. Проте було два історичних періоди (якщо не брати до уваги часи Київської Русі), коли Україна на короткий час ставала незалежною: часи Козацької держави Богдана Хмельницького та декілька років після Жовтневої революції в Росії 1917 року.

За часів Козацької держави міліції як окремого органу влади не існувало. За охорону громадського порядку та безпеку відповідали два полкові осавули, які "доглядали ладу й дисципліни в полку, мали деякі поліційні обов'язки" [164, с. 245]. Проте вести мову про зародження цивільного контролю над військом в Україні за тих часів було зарано, оскільки війну за її незалежність від Польщі очолили військові, які водночас були вищим політичним керівництвом держави. Внаслідок довготривалої війни країна перетворилась на великий військовий табір. Як пише історик О. Субтельний, "козаки швидко встановили свою форму правління. Підпорядковану їм територію було поділено на 16 військових округів або полків, що відповідали полкам козацького війська. Полковники, які під час військових дій командували цими 3-5 тисячними полками, були головними адміністративними й судовими урядниками на відповідній території у мирний час. Територія кожного полку ділилася на сотні, в яких військову та адміністративну функції виконували сотники. Органи управління полками та сотнями розміщувалися у великих місцях відповідних земель, що носили їхню назву. На нижньому щаблі цієї адміністративної будови знаходилося окреме містечко чи село, в якому влада належала козацькому отаманові. Спочатку козацькі старшини обиралися козаками відповідних загонів. Проте з часом ці посади стали спадковими" [165, с 128-129].

На початку XX століття, в післяреволюційні роки була створена міліція та розпочалося встановлення цивільного контролю за діяльністю міліції. В березні 1917 року Рада робітничих депутатів, відповідно до рішення пленуму Одеської ради робочих депутатів і представників армії та флоту "Про створення робочої міліції, профсоюзів і районних рад", запропонувала виконавчому комітету зайнятися організацією міліції серед населення, щоб якомога швидше розформувати поліцію, яка існувала за часів царизму [166, арк. 8].

Організація пролетарської міліції не лише створювала умови для захисту країни, охорони порядку та боротьби з економічним занепадом, але й, на думку В.І. Леніна, повинна була бути засобом залучення робітників до управління державою. Перетворення в країні могли здійснюватись лише владою "не через урядовців, не через відірвану від народу постійну армію, а через всенародну, поголовну, озброєну міліцію робітників та селян" [167, с. 166]. Причому така міліція, наголошував В.І. Ленін, повинна знаходитись під контролем Рад і бути їх виконавчим органом.

Постановою Тимчасового уряду від 14 березня 1917 р. "Об учреждении милиции" передбачалося, що повіт з усіма його населеними пунктами повинен був підлягати віданню повітової земської міліції: "весь уезд с уездными и безуездными городами, посадами, местечками и селениями, находящимися в нем, подлежит ведению уездной земской милиции" [168], а великі міста повинні були створити свою окрему міліцію. Пізніше міліцію перевели у підпорядкування Рад робітничих і солдатських депутатів. Відповідно до Постанови народного комісара з внутрішніх справ РСФСР від 28 жовтня 1917 р. "Про створення робочої міліції", створення робітничої міліції покладалося на Ради робітничих і солдатських депутатів, яким вона повинна була підпорядкуватися [169]. Про те, що організація міліції виходить із підпорядкування міського самоуправління та підпорядковується Раді робітничих і солдатських депутатів говорилося також у Постанові Президії Катеринославської Ради робочих і солдатських депутатів від 11 січня 1918 р. "О создании советской милиции" [170].

На початковому етапі зародження громадського контролю за діяльністю міліції виправданим було забезпечення відповідності особового складу її назві - "робітничо-селянська" та прагнення досягти того, щоб в ній працювали гідні та шановані люди. Прикладом цього було обрання міліціонерів безпосередньо населенням, яке вимагало від працівників міліції звітувати про виконану роботу. Так, на початку 1919 року під час проведення загальних зборів селян села Братська Борщагівка Київського повіту відбулися вибори в міліцію "для охраны… порядка, борьбы с грабежами, воровством" [171].

Непоодинокими були випадки обрання особового складу міліції на волостних з'їздах Рад. Так, у серпні 1920 року на з'їзді селян Кам'янець-Подільського повіту було прийнято рішення про необхідність комплектування міліції шляхом виборів її працівників членами комітетів незаможних селян [172, с. 22]. Необхідно зазначити, що в подальшому цей досвід трансформувався у практику відбору до міліції за направленням професійних союзів та комітетів незаможних селян.

На початку 20-х років в деяких містах з'явилася нова форма забезпечення громадського контролю під час підбору кадрів до міліції, яка полягала в тому, що необхідно було висвітлювати в пресі списки осіб, що подали заяви про вступ на роботу в міліції. Одночасно в пресі публікувалося звернення до пересічних громадян, яких просили повідомляти про претендентів відомості, що могли стати перешкодою для роботи в міліції.

Безпосередньо про цивільний контроль за діяльністю міліції йшлося в Постанові Ради робітничо-селянської Оборони від 30 серпня 1919 р. "О милитаризации милиции": "В связи с милитаризацией всех революционных сил республики Совет Рабоче-Крестьянской Обороны постановил всю милицию принять на государственный счет и прикомандировать к отделам управления исполкомов" [173], таким чином, державні структури почали контролювати міліцію. "Інструкція для чинів народної міліції Української Народної Республіки" передбачала виконання міліцією обов'язків не тільки без особливих доручень з боку держави, але й виконання окремих розпоряджень влади: "Діяльність міліції буває двох родів: звичайною і особливою. Звичайною є така діяльність, яка належить до її обов'язків, що виконуються нею без особливих з боку влади доручень; а особливою така, яка проводиться на підставі окремих розпоряджень влади" [174, арк. 27-36].

Про цивільний контроль за діяльністю міліції згадувалося в Постанові Народних комісарів з внутрішніх справ і юстиції "Об организации советской рабоче-крестьянской милиции" [175]. Так, начальник міліції щомісяця повинен був звітувати повітовій Раді депутатів через управління виконавчого комітету повітових та міських Рад депутатів, які мали право вимагати від начальника особистих пояснень, якщо це було необхідно. За результатами службової діяльності начальник міліції в інстанційному порядку повинен був щомісяця звітувати до управління міліції за належністю через відділ управління виконавчого комітету Рад, тобто щомісяця відділ обробляв звіти начальників міліції і направляв їх до управління міліції для подальшого опрацювання.

Відповідно до Положення Центрального Виконавчого комітету від 6 липня 1921 р. "Об отделах управления губернских и уездных исполнительных комитетов", до складу відділів губернських та повітових управлінь виконавчих комітетів входили підвідділи міліції. Водночас, цивільний контроль за діяльністю міліції безпосередньо здійснювався губернським відділом управління, який керував діяльністю міліції, видавав накази та розпорядження щодо діяльності міліції, розглядав скарги на незаконні дії працівників міліції та здійснював підготовку працівників міліції. Винятком не був повітовий відділ управління, який також контролював діяльність міліції, зокрема, здійснював керівництво міліцією, розподіл кадрів міліції по районам, волостям і селам повіту та району міста, завідував кадрами та резервами міліції, а також складав звіти про діяльність міліції [176]. Начальники районної міліції зобов'язані були виконувати всі законні розпорядження районного виконавчого комітету, що відносились до службової діяльності [177]. У цьому випадку також прослідковується цивільний контроль з боку виконавчого комітету.

Комплекс заходів із роз'яснення населенню чинного законодавства було розроблено 25 жовтня 1924 р. на II сесії ВУЦІК XI скликання. Народний комісаріат внутрішніх справ був зобов'язаний "втянуть органы милиции в общественную работу и усилить их отчетность перед широкими массами трудящихся" [178, с. 3, 6], в свою чергу, начальники органів міліції виступали з доповідями на міських та районних партійних зборах, загальних зборах робітників, з'їздах та конференціях. Постійні звіти про роботу міліції на загальних зборах робочих та селянських сходах передбачалося в плані роботи НКВС УСРР на 1925 р.

Наказ по міліції Української Радянської Соціалістичної республіки №296 "О взаимоотношениях между райисполкомами и начальниками милиции района" безпосередньо вказував на існування цивільного контролю за діяльністю міліції з боку районних виконавчих комітетів. Так, для виконання завдань місцевого адміністративного значення та в господарському відношенні начальник міліції району підпорядковується районному виконавчому комітету, а для виконання завдань оперативного та стройового характеру - начальнику міліції округу. Всі розпорядження місцево-адміністративного характеру, видані районним виконавчим комітетом, були обов'язковими до виконання начальником міліції району.

Службове просування начальників міліції району, відсторонення від посади, накладення дисциплінарних стягнень та зміни в особовому складі міліції району відбувалися за участі районного виконавчого комітету: "Перемещение начальников милиции района, отстранение о должности и наложение на них дисциплинарных взысканий в пределах и порядке дисциплинарного устава производиться окружным начальником милиции по собственному почину или по представлению райисполкома. О всех изменениях в личном составе милиции района, а также о смещении и перемещении начальников милиции района сообщать одновременно в райисполком". У разі виникнення непорозумінь між районним виконавчим комітетом та начальником міліції району, вони вирішувалися окружним відділом управління, а у випадку недосягнення консенсусу, вирішення спірних питань виносилося на розгляд президії окружного виконкому [179, арк. 102].

Цивільний контроль за діяльністю міліції, зокрема, за виконанням завдань місцевого значення та господарських відносин, здійснювався місцевим виконавчим комітетом. Губернський виконавчий комітет та окружний виконавчий комітет надавали згоду на призначення на посаду начальника міліції та розшуку губернії [180, арк. 120-130]. Кандидатури на пости начальників дільничних та районних управлінь висувалися відділами управління місцевих виконавчих комітетів, які мали право мотивованого відводу начальників [181, ст. 371].