Поява цього нормативно-правового акту обумовлена певними обставинами. По-перше, певний позитивний досвід співробітництва ЄС та України у сфері юстиції та внутрішніх справ з 1998 року (підготовлені проекти у рамках національних і регіональних програм TACIS щодо сфери зміцнення державного кордону України, боротьби з наркобізнесом і відмиванням коштів тощо; проаналізовані питання нелегальної міграції і торгівлі людьми в Україні; ухвалена Спільна доповідь України і ЄС з питань нелегальної міграції) потребував подальшого просування по цьому шляху. А саме: якісної реалізації означених проектів; впровадження рекомендацій наведеної Спільної доповіді, що мають як внутрішній (для України), так і двосторонній характер; підсилення прямих контактів між правоохоронними органами України, ЄС та країн-членів ЄС. По-друге, певна вузькість практичних аспектів співробітництва ЄС та України у сфері юстиції та внутрішніх справ, слабка залученість до цього процесу країн-кандидатів на вступ до ЄС, а також недостатність ресурсів однієї програми TACIS для забезпечення ефективного механізму протидії нелегальній міграції та міжнародній організованій злочинності потребувало, з огляду на реалії сьогодення та прогнози на майбутнє, базуючись на УПС [29], Спільній стратегії ЄС щодо України [28] та Стратегії інтеграції України до ЄС [34], розробки спільного плану дій в галузі юстиції та внутрішніх справ. Не викликає сумнівів, що зважений, системний підхід щодо опрацювання такого плану з боку ЄС та України спричинить свій позитивний вплив на кінцевий результат спільної діяльності. Цілком доречним, на нашу думку, постає аналіз основних положень цього плану, враховуючи його подальше виконання правоохоронними органами України, у тому числі і органами внутрішніх справ України.

Слід зазначити, що План дій ЄС у сфері юстиції та внутрішніх справ в Україні [53] виходить також із основних положень Договору про заснування Європейського Співтовариства [92], Договору про Європейський Союз [4], Ніццького договору про внесення змін та доповнень до Договору про Європейський Союз [93], Хартії основних прав Європейського Союзу [94], Європейської конвенції про захист прав людини та основних свобод [95]. Перший розділ Плану [53] містить завдання та стратегічні цілі, які, на наш погляд, свідчать про урахування необхідності багатоаспектного співробітництва на базі загальновизнаних принципів міжнародного права та принципів УПС. Наведемо основні із них:

-   розвивати партнерство та практичне співробітництво між ЄС, його країнами-членами, сусідніми країнами-кандидатами на вступ до ЄС та Україною в галузі юстиції та внутрішніх справ;

-   розвивати разом з Україною принципи законності, доступу до правосуддя, незалежної судової влади та ефективної системи управління, на яких базується мета Європейського Союзу - створення "зони свободи, безпеки і справедливості";

-   створити відповідну законодавчу базу для ефективного співробітництва в галузі юстиції та внутрішніх справ у відповідності до міжнародних стандартів й стандартів ЄС та працювати у напрямку забезпечення імплементації та застосування цих стандартів;

-   забезпечити ратифікацію та імплементацію найбільш важливих міжнародних документів, спрямованих на боротьбу з нелегальною міграцією, організованою злочинністю та корупцією;

-   підвищити рівень управління міграційними процесами та вжити належних заходів в галузі прикордонного контролю, реадмісії та візової політики з метою запобігання використанню території України для нелегальної міграції та транзиту нелегальних мігрантів на територію ЄС;

-   боротися з транскордонної організованою злочинністю, зокрема, торгівлею людьми, незаконним обігом наркотиків, торгівлею краденим автотранспортом, ядерними матеріалами, а також відмиванням коштів;

-   всі механізми, зазначені у цьому Плані, повинні використовуватися для відвернення загрози міжнародного тероризму;

-   підвищити координацію програм надання допомоги країнами-членами та ЄС для відображення пріоритетів в галузі співробітництва;

-   вивчити процес розширення ЄС та вплив цього процесу на регіон;

-   сусідні країни, що є кандидатами на вступ до ЄС, при необхідності, можуть бути залучені за відповідними аспектами діяльності, передбачених цим Планом дій;

-   перелік пріоритетів, зазначених у цьому Плані, не є вичерпним. При необхідності до Плану можуть бути додані інші заходи в галузі юстиції та внутрішніх справ [53].

Аналіз основних завдань і стратегічних цілей Плану дозволив нам побачити та усвідомити наступне. Для ефективної співпраці України з ЄС у галузі юстиції та внутрішніх справ доцільно розглядати шляхи вирішення цієї проблеми у контексті теорії управління (у її організаційно-правовому аспекті). Пропонується розглядати сферу юстиції та внутрішніх справ як об'єкт управління. При цьому сфера юстиції та внутрішніх справ має наступні складові: сфера міграційних процесів, сфера прикордонного співробітництва, сфера візової політики, сфера боротьби з організованою злочинністю (торгівля людьми, незаконний обіг наркотиків, відмивання коштів тощо), сфера боротьби з міжнародним тероризмом, сфера правоохоронного забезпечення міжнародного миру і т.ін. Суб'єктами управління постають відповідні органи ЄС, України, держав-членів ЄС, держав-кандидатів до вступу в ЄС, компетенція яких повністю чи частково пов'язана зі сферою юстиції та внутрішніх справ. Таким чином, МВС України є суб'єктом управління у зазначеній сфері, і одна із його управлінський функцій - визначення цілей (перспективних та конкретних) знаходить свій відбиток у Плані дій ЄС в галузі юстиції та внутрішніх справ в Україні [53].

Оскільки суть управління полягає в досягненні мети, то цільові функції є не тільки необхідними, але й вирішальним моментом управлінської діяльності [96, с. 18]. Крім того, у роботі розділяється думку В.Б. Авер'янова щодо власно управлінської функції права. "Своєрідність управлінської функції права породжується цілепокладаючою (програмною) дією права" [97, с. 22]. У випадку аналізу Плану дій ЄС в галузі юстиції та внутрішніх справ в Україні [53] вона зводиться до того, що в цьому акті безпосередньо закріплені цілі управління, які враховують напрямки зміни, вдосконалення, перетворення існуючих суспільних відносин у сфері юстиції та внутрішніх справ. Слід зауважити, що цінність юридично-управлінського цілепокладання у зазначеному нормативно-правовому акті визначається передусім його науковою обґрунтованістю, відповідністю фактичному стану справ у сфері юстиції та внутрішніх справ, об'єктивними закономірностями й тенденціями суспільного розвитку взагалі та розвитку сфери юстиції та внутрішніх справ зокрема.

Другий розділ Плану дій закріпляє правові засади співробітництва між ЄС та Україною у сфері юстиції та внутрішніх справ. Діяльність суб'єктів управління (у тому числі і МВС України) у сфері юстиції та внутрішніх справ регламентується наступними нормативно-правовими актами:

-   Договір про заснування Європейського Співтовариства [92];

-   Договір про Європейський Союз [4];

-   План дій щодо організованої злочинності [98], ухвалений Європейською Радою в Амстердамі в червні 1997 р. (зокрема, в Рекомендації № 4);

-   План дій у сфері юстиції та внутрішніх справ [99], прийнятого на засіданні Європейської Ради у грудні 1998 р. у Відні;

-   Висновки засідання Європейської Ради у Тампере [100], що відбулося у жовтні 1999 року;

-   Висновки до звіту про зовнішні відносини у сфері юстиції та внутрішніх справ [101], прийняті під час засідання Європейської Ради у м. Фейєра у червні 2000 року;

-   Спільна стратегія ЄС щодо України [28], прийнята під час засідання Європейської Ради у Гельсінкі у грудні 1999 р.;

-   Висновки за результатами саммітів ЄС - Україна [102];

-   Висновки Ради з питань співробітництва та, зокрема Спільний звіт за січень 2000 року щодо нелегальної міграції та торгівлі людьми [108].

-   положення Угоди про партнерство та співробітництво (УПС) між Європейським Союзом та його державами-членами і Україною від 16 червня 1994 року [38], яка набула чинності у березні 1998 року;

-   правові акти відповідного підкомітету УПС у сфері юстиції та внутрішніх справ та ін. [90; 104].

Переважна більшість зазначених нормативно-правових актів було проаналізовано у підрозділах 1.1 і 1.2 та зроблено висновок щодо необхідності якісних зрушень у співробітництві в сфері юстиції та внутрішніх справ.

Подібний документ ще ніколи не укладався між ЄС та третіми країнами. Це перший політичний документ, який містить стратегію розвитку взаємовідносин між Україною та ЄС за всіма напрямками сфери юстиції та внутрішніх справ у комплексі. На нашу думку, третій розділ Плану [53] можна вважати керівництвом для дій суб'єктів управління у різних складових сфери юстиції та внутрішніх справ. Виходячи із основних положень третього розділу Плану, у роботі пропонується для виконання завдань управління у сфері міграції та притулку реалізовувати наступні управлінські функції:

-   наближення законодавства України у сфері надання притулку та біженців до норм та стандартів ЄС, зокрема до Конвенції ООН про статус біженців 1951 року [105] та Протоколу, що стосується біженців 1967 року [106]. Наближення системи органів державної влади, відповідальних за імплементацію та реалізацію положень законодавства про притулок та біженців, до норм та стандартів ЄС;

-   проведення більш інтенсивної інтеграційної політики, спрямованої на посилення недискримінації в економічному, соціальному і культурному житті та розвиток заходів по боротьбі з расизмом і ксенофобією;

-   надання експертної правової допомоги українським органам влади в процесі розроблення та внесення змін до діючого законодавства з питань іноземців, імміграції та біженців;

-   підтримка ефективного управління міграційними процесами, в тому числі шляхом надання консультативної, фінансової та експертної допомоги для заснування Державної міграційної служби України та сприяння її діяльності;

-   здійснення моніторингу міграційних процесів та вивчення можливості участі України в системі запобігання нелегальній міграції;

-   вдосконалення співробітництва у сфері реадмісії власних громадян, осіб без громадянства та громадян третіх країн з метою укладання угоди про реадмісію між Україною та ЄС.

Аналіз наведених управлінських функцій у сфері міграції та притулку дозволяє дійти до висновку, що вони належать до класу організаційних функцій, серед яких є наступні: загальноорганізаційна; матеріально-технічного забезпечення; економіко-фінансового розвитку; політико-правового забезпечення. Ця класифікація відповідає підходу О.М. Бандурки [96, с. 17-19] щодо двоєдиної природи функцій управління. На нашу думку, є усі підстави поширити цей підхід й на іншу складову сфери юстиції та внутрішніх справ - сферу прикордонного співробітництва та візової політики.

Виходячи із ІІІ розділу Плану дій [53], для виконання завдань у сфері прикордонного співробітництва та візової політики необхідно реалізовувати наступні управлінські функції:

-   розвиток системи ефективного та всебічного управління кордоном (наприклад, прикордонний контроль та охорона кордону) на всіх кордонах України та вивчення можливості участі Державного комітету України у справах охорони державного кордону в системі запобігання нелегальній міграції;

-   надання підтримки український стороні у реалізації Програми дій, спрямованих на підтримку державного кордону та прикордонної зони, розвиток Державного комітету України у справах охорони державного кордону на період до 2005 року;