Ступінь допустимого державного втручання в будь-які суспільні відносини при встановленні певного правового режиму має враховувати характер цих відносин - публічний чи приватний. Регулювання публічних відносин завжди матиме вищий ступінь державного втручання, ніж регулювання приватних відносин. Світовий досвід показує, що державне регулювання обов'язкових накопичувальних пенсійних систем і добровільних накопичувальних пенсійних систем відрізняється за методами, які застосовуються державою. Державне регулювання у сфері обов'язкових накопичувальних пенсійних систем, матеріальною основою яких є публічні накопичувальні фонди, базується на методі владних приписів держави.

В Україні основною метою державного регулювання та нагляду в системі накопичувальних пенсійних фондів є:

1) забезпечення реалізації гарантованих Конституцією України прав громадян на соціальне страхування, у тому числі - на пенсійне страхування;

2) забезпечення захисту майнових прав та законних інтересів учасників накопичувальних пенсійних фондів;

3) забезпечення рівноправності всіх суб'єктів системи, включаючи недопущення дискримінації громадян за будь-якою ознакою, а також недопущення монополізації системи;

4) запобігання, виявлення та припинення правопорушень щодо утворення, управління, розподілу та використання коштів накопичувальних пенсійних фондів.

Державне регулювання та нагляд у системі публічних накопичувальних пенсійних фондів здійснюється за різними напрямами, різними уповноваженими державними органами та може мати різні форми. Воно включає в себе регулювання відносин, пов'язаних із:

1) захистом прав учасників системи обов'язкового накопичувального пенсійного страхування;

2) адміністративним управлінням діяльністю цих фондів, включаючи отримання, перерозподіл, використання та облік обов'язкових накопичувальних пенсійних внесків і отриманого на них інвестиційного прибутку (збитку);

3) управлінням пенсійних коштів (пенсійних активів) цих фондів;

4) зберіганням пенсійних активів цих фондів;

5) здійснення нагляду та контролю за цільовим використанням коштів таких фондів та проведенням аудиту їх діяльності.

Методи державного регулювання та ступінь втручання держави в діяльність накопичувальних пенсійних фондів також залежать від форми власності на кошти цих фондів - державної чи недержавної. Якщо в країні утворюється державний накопичувальний пенсійний фонд другого рівня, то ступінь державного втручання в його діяльність буде найвищим. При цьому держава може не лише регулювати діяльність такого фонду шляхом видання владних приписів, але також може брати на себе виконання певних функцій з адміністративного управління та управління активами такого фонду через уповноважені органи державної влади.

Наприклад, функція адміністративного управління діяльністю державного накопичувального фонду (включаючи отримання, перерозподіл та виплату коштів) може покладатися на орган державної виконавчої влади, який адмініструє солідарний пенсійний фонд країни (як це зроблено, наприклад, у Росії). А функція управління активами державного накопичувального пенсійного фонду може покладатися на Центральний банк країни (як це було зроблено, наприклад, у Казахстані). У такому випадку говорять про встановлення державного управління пенсійними активами накопичувального пенсійного фонду другого рівня. Зрозуміло, що при такому управлінні державне регулювання буде мати характеристики найвищого ступеня втручання держави у відповідні суспільні відносини.

Якщо ж управління активами публічного накопичувального пенсійного фонду передається приватним компаніям з управління активами, то говорять про встановлення приватного управління пенсійними активами публічного накопичувального пенсійного фонду. При цьому компанії з управління активами визначаються за правилами, встановленими законодавством країни.

При приватному управлінні активами публічних накопичувальних фондів ступінь державного втручання значно менший, але у держави з'являються нові регулюючі функції: 1) встановлення вимог до приватних компаній з управління активами, яким буде дозволено працювати з коштами обов'язкового накопичувального пенсійного страхування; 2) ліцензування діяльності таких компаній з управління активами або проведення державних тендерів, на яких визначаються такі компанії.

Найчастіше фінансовою основою функціонування пенсійної системи другого рівня є публічні накопичувальні недержавні пенсійні фонди. У цьому випадку ступінь державного втручання у функціонування обов'язкового накопичувального пенсійного страхування є ще меншим, ніж при утворенні державного накопичувального пенсійного фонду другого рівня. Але при цьому розширюється сфера державного регулювання та нагляду: вона охоплює вже не тільки самі недержавні пенсійні фонди, але й всі інші юридичні особи, які причетні до їх адміністрування, управління та збереження їх активів. Які ж особи підпадатимуть під державне регулювання та нагляд у цьому випадку?

Міжнародні стандарти захисту пенсійних активів вимагають повного відокремлення пенсійних активів накопичувальних пенсійних фондів від будь-яких інших активів та здійснення управління активами спеціалізованими компаніями. Тому накопичувальні пенсійні фонди як юридичні особи наймають інші юридичні особи - компанії з управління активами, укладаючи з ними відповідні цивільно-правові договори. Крім того, для забезпечення надійного зберігання пенсійних активів накопичувальних пенсійних фондів ці активи повинні зберігатися у спеціалізованих банках, що отримали назву банків-зберігачів[477], з якими недержавні пенсійні фонди також укладають відповідні цивільно-правові договори.

Отже, якщо обов'язкове накопичувальне пенсійне страхування країни здійснюється через публічні недержавні пенсійні фонди, то крім таких фондів з'являються суб'єкти, які вступають у відносини з приводу утворення, розподілу, управління, зберігання та використання коштів цих фондів. Тому у держави з'являються нові функції регулювання у сфері діяльності публічних накопичувальних недержавних пенсійних фондів, а саме:

1) інституційне регулювання всіх суб'єктів системи обов'язкового накопичувального пенсійного страхування;

2) захист прав фізичних осіб-учасників системи;

3) регулювання цільового використання пенсійних коштів;

4) регулювання інформаційних систем, які використовуються всіма суб'єктами системи обов'язкового накопичувального пенсійного страхування;

5) здійснення фінансового контролю в цій системі;

6) регулювання звітності та перевірок суб'єктів цієї системи;

7) моніторинг діяльності суб'єктів системи.

Розглянемо кожну з цих функцій державного регулювання окремо.

Інституційне регулювання полягає у відслідковуванні того, які саме інституції допускаються до роботи з пенсійними коштами другого рівня пенсійної системи. Для цього держава встановлює:

1) реєстраційні та (або) ліцензійні вимоги до всіх суб'єктів, які вступають у відносини з приводу утворення, розподілу, управління, зберігання та використання цих коштів;

2) процедури отримання ліцензій та зупинення їх дії;

3) кваліфікаційні вимоги до працівників суб'єктів, які вступають у відносини з приводу утворення, розподілу, управління, зберігання та використання пенсійних коштів;

4) санкції за порушення встановлених ліцензійних та кваліфікаційних вимог, а також за недотримання інших вимог законодавства.

Інституції, які є суб'єктами відносин з приводу утворення, розподілу, управління, зберігання та використання коштів як публічних, так і приватних накопичувальних пенсійних фондів, включають: 1) недержавний пенсійний фонд; 2) компанії з управління активами та інвестиційних радників пенсійних фондів; 3) компанії, які здійснюють адміністративне управління діяльністю недержавного пенсійного фонду (адміністратори пенсійних фондів); 4) банки-зберігачі пенсійних активів фонду; 5) агенти, які використовуються відкритими та професійними пенсійними фондами для залучення нових учасників таких фондів; 6) аудитор недержавного пенсійного фонду.

Вимоги до зазначених вище суб'єктів можуть встановлюватися у вигляді реєстраційних чи ліцензійних вимог. Реєстраційні вимоги - це встановлені у законодавстві вимоги, які мають бути виконані на момент реєстрації юридичної особи, і їх виконання перевіряється уповноваженим органом держави під час проведення такої реєстрації.

Ліцензійні вимоги застосовуються у випадках, коди держава вважає за необхідне встановити державний нагляд за захистом прав та дотриманням законних інтересів, життя та здоров'я громадян, захистом навколишнього природного середовища та забезпеченням безпеки держави. Оскільки діяльність накопичувальних пенсійних фондів безпосередньо пов'язана з правами та законними інтересами громадян, майже всі види діяльності суб'єктів відносин з приводу утворення, розподілу, управління, зберігання та використання коштів цих фондів ліцензуються в усіх країнах.

Критерії ліцензування, які встановлюються країнами, можуть бути досить різними залежно від інституційної моделі другого рівня пенсійної системи. Зазвичай як критерії ліцензування застосовуються ліцензійні вимоги до власного капіталу, резервів та професійної репутації компаній, що здійснюють адміністративне управління та управління активами недержавних пенсійних фондів. Ліцензійні вимоги спрямовані не стільки на обмеження кола осіб, які працюватимуть у системі, скільки на фінансове забезпечення виконання зобов'язань перед учасниками пенсійних фондів.

Отже, державне інституційне регулювання спирається на встановлення організаційно-правових, процедурних та фінансових вимог із застосуванням норм адміністративного та фінансового права.

Забезпечення цільового використання коштів накопичувальних пенсійних фондів є однією з найважливіших функцій державного регулювання. Напрямки використання коштів цих фондів встановлюються в законодавчих актах. Аналіз світового досвіду показує, що за рахунок коштів, які накопичуються в недержавних пенсійних фондах, фінансуються не тільки виплати пенсій, але й видатки, пов'язані з функціонуванням недержавного пенсійного фонду (адміністративні видатки фонду) [244][478].

Крім цього у країнах, які утворили єдиний державний регулятивний орган, що здійснює регулювання та нагляд за діяльністю накопичувальних недержавних пенсійних фондів (про що докладніше йтиметься далі), частина пенсійних активів цих фондів використовується також для оплати функціонування такого єдиного регулюючого державного органу. Для цього держава встановлює спеціальний вид платежів "за регулювання та нагляд у системі", які здійснюються всіма недержавними пенсійними фондами на регулярній основі. Розмір таких платежів встановлюється державою і, як правило, прив'язується до обсягів пенсійних активів, що накопичені в недержавних пенсійних фондах, або до обсягів первинних пенсійних внесків до цих фондів протягом звітного періоду, за який робиться плата "за регулювання".