Отже, реалізація нової моделі взаємодії органів державної влади України у правоохоронній сфері потребувала визначення концепції державного управління в означеній сфері і передбачає подальші дослідження в напрямку вивчення адміністративно-правових та організаційних засад діяльності суб'єктів державного управління та тих державних інституцій, що функціонують в межах об'єкта управління. Цим питанням і будуть присвячені наступні підрозділі дисертації.

2. Суб'єкти державного управління у правоохоронній сфері: адміністративно-правове забезпечення їх діяльності та взаємодії

державна влада правоохоронний

Відповідно до концепції державного управління у правоохоронній сфері необхідно визначити та дослідити суб'єкти управління. Задля досягнення цієї мети вважаємо за доцільне відштовхуватися від визначення поняття «правоохоронна сфера» (підрозділ 1.3), від умов її функціонування (правотворча та правоохоронна діяльність відповідних органів державної влади), а також враховувати функціональний підхід до держави, класифікацію та характеристику її функцій. Що стосується останнього, то у своєму юридично адаптованому вигляді поняття «функція», «функціонування» стосовно до права й держави означає їх дію, діяльність, форми їх регулятивно-упорядкованого впливу на людей та їх відносини [34, с. 257]. Слід зазначити, що функції держави неможна змішувати з тими чи іншими сферами діяльності держави та задачами, які при цьому вирішуються за допомогою державно-правових засобів та методів. З точки зору функцій держави (і права) вирішальне значення мають не самі по собі задачі й ті сфери, де вони виникають та потребують вирішення, а саме належний державно-правовий порядок їх розв'язання.

Ми розділяємо позицію В.С. Нерсесянца [34, с. 258], що специфіка, сутність та зміст усієї функціональної діяльності держави, всіх її функцій полягає в організації, реалізації та захисті визначеного (соціально-історично обумовленого) державно-правового порядку життя вільних людей. Окремі функції держави - це лише відносно самостійні аспекти цілісної та єдиної за своєю суттю функціональної діяльності держави щодо розбудови, підтримання та практичного здійснення належного державно-правового порядку. Отже, управлінська функція держави, яку здійснюють переважно органи виконавчої влади, також спрямована на забезпечення належного державно-правового порядку.

Отже, органи виконавчої влади створюються та діють в установленому правовому порядку. Їх державно-владні повноваження, порядок, форми та процедури реалізації ними своїх повноважень і т.ін. визначаються та регламентуються законами та іншими нормативно-правовими актами. Система органів виконавчої влади будується (як і уся система державних органів) за ієрархічним принципом підпорядкування нижчестоящих органів вищестоящим. Як відзначає В.С. Нерсесянц [34, с. 262, 263], це зумовлено необхідністю вираження суверенної влади держави у вигляді підпорядкованих компетенцій різних державних органів, які очолюються вищими органами, що наділені суверенними державно-владними повноваженнями. У ієрархічній системі як цих органів, так і органів виконавчої влади кожен орган (посадова особа) наділений своєю компетенцією, що відповідає його місцю у даній системі та узгоджується з компетенцією інших органів.

Вважаємо за доцільне нагадати, що компетенція органів виконавчої влади - «це юридичне відображення (опосередкування) покладених на них функцій у спеціальних, так званих компетенційних (або статутних) нормативно-правових актах, шляхом закріплення цілей, завдань і необхідного для їх реалізації комплексу прав і обов'язків, тобто державно-владних повноважень» [1, с. 261]. До того ж, права органу виконавчої влади (посадової особи) - це разом з тим і його обов'язок діяти відповідно до наданих йому прав, здійснювати відповідні державно-владні дії. У свою чергу, обов'язки, що покладені в установленому правом порядку на орган виконавчої влади (посадову особу), означають і його відповідні дії державно-владного характеру.

На нашу думку, виправданою є точка зору, що у широкому тлумаченні правоохоронними постають усі органи державної влади. Слід зазначити, що існуюча на сьогодні апаратно-жаргонна характеристика деяких державних органів як «силових відомств», «силових структур» і т.ін. суперечить правовій природі держави та її органів, не відповідає змісту їх управлінської компетенції, їх місцю та ролі у системі органів державної влади. Навіть держава у цілому, що має суверенну владу, постає не «силовою організацією», не «силовою структурою», а правовою організацією публічної влади. У будь-якій державі ( не лише у сучасній правовій державі) сила пов'язана правом: за допомогою права (правової форми регламентації, обмеження та приборкування фізичної сили людей) сила перетворена у владу, а насильство - в урегульований та встановлений правом (у вигляді правової санкції, зокрема адміністративно-правової) державно-владний примус. Ми переконані, що «монополія держави на силу та її застосування правомірна лише у рамках правопорядку і у формі правозастосовного процесу» [34, с. 265].

Слід зазначити, що основна юридична особливість органів, що зазвичай називаються «силовими», полягає у їх повноваженні застосовувати відповідні (що передбачені у законі) заходи державно-правового примусу. Тому, як вважає В.С. Нерсесянц, було б правильно їх називати не «силовими органами», а правопримусовими органами (органами правового, державного-правового або владно-правового примусу) [34, с. 265]. Погоджуємося з думкою цього видатного російського вченого, що самі озброєнні формування (армія, внутрішні війська, війська прикордонної служби, озброєна охорона в'язниць і т.ін.) - це об'єкти не лише відомчого управління але передусім та головним чином загальнодержавного ведення та керівництва. Загальнодержавне керівництво такими озброєними формуваннями - один із суттєвих критеріїв наявності державно-правового ладу та суверенітету держави, її спроможності вести контрольовану, самостійну та незалежну внутрішню та зовнішню політику. Саме тому, вищі державні органи (глава держави, уряд, парламент) у всіх державах наділяються верховними (суверенними) державно-владними повноваженнями в галузі організації та керівництва озброєними системами.

Виходячи із того, що для таких «силових структур», як армія, органи державної безпеки, органи внутрішніх справ, юстиції та закордонних справ, що включені до адміністративно-політичної сфери державного та суспільного життя, спільним постає також охоронна сутність їх соціального призначення та практичного функціонування, у роботі пропонується наступне: здійснювати загальнодержавне керівництво у правоохоронній сфері вищими державними органами - Президентом України, Кабінетом Міністрів України, а також Радою національної безпеки і оборони України. Вважаємо за необхідне підкреслити, що охоронна функція держави може розглядатися з різних позицій (в залежності від цілей та задач наукового дослідження). Наприклад, «як функція держави, що інтегрована у систему більш високого рівня - у систему забезпечення безпеки держави» [29, с. 45]. Це, з нашої точки зору, і зумовлює такий склад органів державного управління у правоохоронній сфері.

У роботі відстоюється позиція, що система зазначених органів (посадових осіб), які в установленому правовому порядку наділені державно-владними повноваженнями та реалізовують функцію держави щодо управління у правоохоронній сфері - це не самоціль, а організаційна форма та засіб реалізації суверенної державної влади відповідно до вимог правопорядку та законності. Цілком зрозуміло, що від якості роботи органів державного управління, рівня їх демократичності й компетентності, від їх готовності й здібності захистити та задовольнити права та законні інтереси людей значною мірою залежать стан справ у країні та добробут народу, ступінь довіри окремих осіб та суспільства в цілому до держави.

Вважаємо за необхідне нагадати, що у межах роботи державне управління у правоохоронній сфері розглядається як система, складовими якої постають суб'єкти управління, об'єкт управління, взаємозв'язки між суб'єктами та об'єктом управління. Перш ніж проаналізувати структуру, функції, компетенцію, адміністративно-правове забезпечення суб'єктів управління у правоохоронній сфері та особливості їх взаємодії, вважаємо за доцільне визначитися із тим, що ж власне будемо розуміти під суб'єктами управління у правоохоронній сфері, тобто необхідно, у першу чергу, розглянути існуючі визначення поняття «суб'єкт управління».

Так, наприклад, на думку В.Я. Малиновського, суб'єкт управління - це управлінська система, наділена певною компетенцією і державно-владними повноваженнями, що дозволяють їй втілювати свою волю у формі керівних команд чи рішень, обов'язкових для виконання [117, c. 22]. Як зазначає О.М. Бандурка, суб'єкт управління - це структурно окреслені спільноти людей з органами управління, які формуються ними, та керівним складом (на персональному рівні), наділеним управлінськими функціями, який здійснює управлінську діяльність [116, c. 11]. Слід підкреслити, що усі суб'єкти управління мають загальні функції та цілі, однакові принципи їх утворення, побудови та діяльності, внаслідок чого складається їх структурна єдність та відносини один з одним. Погоджуємося з точкою зору Ю.О. Тихомирова, що саме завдяки цьому стає можливим прийняття різними суб'єктами управління чітко обумовлених управлінських рішень та узгодження їх між собою [118, c. 47]. Це означає, що будь-який суб'єкт управління є системно організованим, що, у свою чергу, сприяє налагодженню конструктивного діалогу з відповідними суб'єктами управління, тобто це є свідченням внутрішньосистемної єдності суб'єктів управління. Тобто, на нашу думку, суб'єкти управління у правоохоронній сфері України слід розглядати, як цілісну систему складових, які мають спільні ознаки.

Загальновідомим постає той факт, що основним суб'єктом соціального (державного) управління, який забезпечує реалізацію інтересів певної соціальної спільноти, є держава, вона ж в особі своїх органів, наділених для цього необхідними повноваженнями, одночасно здійснює правотворчість, вищою формою якої є законодавство [119, c. 31]. Слід підкреслити, що кожному суб'єкту управління притаманна певна система функцій, що характеризує основний зміст та напрямки діяльності конкретного суб'єкта управління, та надані конкретні владні повноваження стосовно об'єктів управління, що сприяє виникненню управлінських відносин між суб'єктами та об'єктами управління.

Таким чином, беручи до уваги визначення правоохоронної сфери, надане у першому розділі роботи, погоджуючись з точкою зору Ю.П. Битяка про державну складову соціального управління [120, с. 7] та визнаючи державний характер управління у правоохоронній сфері, вважаємо, що суб'єкти управління у правоохоронній сфері - це система відповідних органів державної влади України, до компетенції яких входить формування державної політики у правоохоронній сфері, керівництво реалізацією цієї політики, а також правотворча діяльність у вигляді розробки законів та інших основних нормативно-правових актів щодо охорони прав та свобод людини та громадянина. При цьому слід відзначити, що у подальшій роботі будемо розуміти Президента України, Раду національної безпеки та оборони України та Кабінет Міністрів України. На нашу думку, суб'єкти управління у правоохоронній сфері для здійснення ефективного управлінського впливу на об'єкт управління - підсистему правоохоронної сфери - повинні плідно взаємодіяти між собою, виходячи із положень державної політики у правоохоронній сфері, де і передбачено здійснення стратегічної взаємодії. Зацікавленість у такій взаємодії зумовлена передусім діалогом суб'єктів під час розробки державної політики.