4.3. Стан та шляхи вдосконалення класифікації публічних видатків в Україні

Сторінки матеріалу:

Класифікацію публічних видатків в Україні можна здійснювати за різними критеріями, виходячи з мети проведення класифікації. Як вже зазначалося вище, сьогодні в Україні існує лише класифікація публічних видатків державного бюджету та бюджетів місцевого самоврядування - бюджетна класифікація. А класифікація публічних видатків іншого виду знаходиться у процесі свого становлення.

З метою теоретичного дослідження правових проблем регулювання публічних видатків та їх чіткої систематизації, на наш погляд, можна використовувати класифікацію, що грунтується на системі публічних видатків, запропонованій у другому розділі цієї роботи. Але з метою ефективного управління публічними видатками та вдосконалення їх правового регулювання необхідно користуватися більш детальними класифікаціями публічних видатків та розглядати їх як у динаміці, так і в будь-який визначений момент часу. Для цього необхідно складати та використовувати економічну і функціональну класифікації видатків, як ми показали у попередньому розділі на прикладі міжнародних стандартів.

Практики-фінансисти, юристи і економісти, робота яких пов'язана із запровадженням бюджетно-кредитної та фінансової політики держави, потребують проведення класифікації видатків також і за ознакою органів державного управління та виконавчих органів місцевого самоврядування. Для цього в Україні існує відомча класифікація публічних видатків.

Складання та проведення ґрунтовного аналізу публічних видатків завжди було досить важкою, але необхідною справою. Теоретики та практики - фінансисти, економісти та юристи, які працюють у сфері управління публічними видатками, можуть застосовувати у своїй роботі лише ті дані, які збираються та фіксуються. Але збирання та фіксування показників, пов'язаних з публічними видатками, здійснюється виключно на підставі норм фінансового законодавства, які встановлюють правила подання фінансової звітності та статистики. Такі норми законодавства мають чітко визначати: 1) частоту та обсяг подання фінансової звітності та статистики, пов'язаної з публічними видатками; 2) суб'єктів, які мають складати та подавати відповідні дані; 3) відповідальність за достовірність та точність даних, які подаються; 4) методи статистичної обробки первинних даних, особливо при їх узагальненні.

Відповідно до міжнародного досвіду обсяг даних у сфері фінансової звітності та статистики, що мають збиратися та надаватися органам державної влади і місцевого самоврядування, найбільш ефективно встановлювати у вигляді стандартизованих класифікацій. Існування чітких стандартизованих класифікацій публічних видатків, що є зрозумілими для всіх суб'єктів, зобов'язаних збирати, подавати, обробляти та аналізувати статистичні дані у сфері публічних фінансів, набагато зменшує помилки та значно полегшує процес обробки та аналізу даних. Такі класифікації мають запроваджуватися правовими нормами.

В Україні спеціалізовані класифікації публічних видатків встановлюються для різних видів публічних видатків різними нормативними актами та мають багато відмінностей. Класифікація видатків Державного та місцевих бюджетів України здійснюється на основі статті 8 Бюджетного кодексу України. Спеціалізовані класифікації бюджетних видатків встановлені Наказом Міністерства фінансів України № 604 від 27 грудня 2001 р. "Про бюджетну класифікацію та її запровадження" відповідно до ст. 8 Бюджетного кодексу України. Ці класифікації видатків застосовуються лише для видатків Державного бюджету та бюджетів місцевого самоврядування. Такий підхід до класифікації цього виду публічних видатків відповідає базовим вимогам міжнародних стандартів, які розглядалися нами раніше.

Публічні видатки державних та комунальних підприємств класифікуються та відображаються у фінансовій і бухгалтерській звітності відповідно до національних положень (стандартів) бухгалтерського обліку які затверджені Міністерством фінансів України (П(С)БО № 4, 16), та інших нормативно-правових актів щодо ведення бухгалтерського обліку та складання фінансової звітності. А видатки казенних підприємств відображаються та класифікуються відповідно до бюджетної класифікації. Крім того, видатки держави та органів місцевого самоврядування, пов'язані із функціонуванням державних підприємств та підприємств комунальної власності, відображаються також і в спеціалізованих бюджетних класифікаціях видатків (як у функціональній, так і в економічній). Такий підхід до класифікації цього виду публічних видатків також відповідає базовим вимогам міжнародних стандартів, які розглядалися нами раніше.

Видатки спеціальних фондів грошових коштів і резервів Національного банку України та інших кредитних організацій, які засновані на праві державної власності, класифікуються з урахуванням вимог Положення про порядок планування доходів та витрат у системі Національного банку України, затверджене Постановою Правління Національного банку України від 11 грудня 2002 р. № 487.

Види та класифікація видатків публічних накопичувальних фондів коштів обов'язкового соціального страхування встановлюються ст. 79 Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" (у вигляді визначення напрямів використання активів фонду) та ст. 48 Закону України "Про недержавне пенсійне забезпечення" (у вигляді визначення дозволених напрямів використання активів фондів). Але положень цих статей не достатньо для утворення необхідної ефективної та достатньої класифікації публічних видатків цих фондів. Тому питання утворення та запровадження класифікації видатків публічних накопичувальних фондів коштів обов'язкового соціального страхування має бути вирішеним при прийнятті закону України, відповідно до якого в країні буде функціонувати другий рівень пенсійної системи.

Сьогодні в Україні також не існує єдиної стандартизованої та закріпленої законодавством класифікації для видатків усіх публічних солідарних фондів коштів обов'язкового соціального страхування. Ці видатки класифікуються та визначаються відповідно з рішеннями та постановами Правлінь цих фондів. Питання утворення ефективної класифікації видатків публічних фондів коштів соціального призначення в Україні є складним з кількох причин.

Першою причиною складнощів у проведенні класифікації видатків цих фондів є нечіткість законодавчого визначення правового статусу коштів цих фондів, а також правового статусу деяких фондів як інституційних утворень. Як було показано нами у попередніх розділах, Фонд соціального страхування України з тимчасової втрати працездатності, Фонд загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття та Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України за законодавством, відповідно до якого вони утворені, є недержавними фондами, кошти яких не включаються до Державного бюджету України.

Водночас у ст. 65 Закону України "Про Державний бюджет на 2003 рік" та в ст. 85 Закону України "Про Державний бюджет на 2004 рік" ці фонди були названі "державними позабюджетними цільовими соціальними фондами". При цьому не було внесено ніяких змін у закони, за якими такі фонди були утворені. Крім того, у законах про Державний бюджет на 2003 та 2004 рр., спираючись на нове визначення правового статусу зазначених фондів соціального призначення, було встановлено: 1) розмір питомої ваги видатків на організацію роботи цих фондів у їх доходах; 2) вимогу подавати Державному казначейству України у визначеному ним порядку і терміни звіти про виконання кошторисів відповідних фондів; 3) деякі види видатків цих фондів та їх обсяги.

Таким чином, щорічними законами про Державний бюджет України на 2003 та 2004 рр. фактично було змінено правовий статус публічних фондів соціального призначення, які не є державною та комунальною власністю відповідно до законодавства про обов'язкове державне соціальне страхування. Але наслідком такої зміни статусу фондів є і зміна форми власності на кошти, які в них накопичуються - з недержавної на державну. На нашу думку, зміна форми власності на будь-які фонди грошових коштів не повинна здійснюватися нормами законів, що мають дію, обмежену в часі (є чинними протягом одного бюджетного року).

Змінивши правовий статус фондів обов'язкового соціального страхування, закони про Державний бюджет на 2003 та 2004 рр. не змінили порядку встановлення та проведення обліку (та класифікації) видів їх видатків. Правила складання статистики для цих фондів і правила відображення їх видатків (правила класифікації видатків) затверджуються правліннями відповідних фондів. На нашу думку, неоднозначність правового статусу зазначених публічних фондів і, внаслідок цього, недостатнє правове регулювання обліку їх доходів та видатків знижують ефективність використання публічних грошових коштів. Отже, норми законодавства у сфері визначення правового статусу фондів обов'язкового соціального страхування, правил обліку їх доходів та видатків, правил складання та оприлюднення звітності щодо їх фінансової діяльності потребують суттєвого вдосконалення з урахуванням вимог та рекомендацій наявних міжнародних стандартів.

Видатки Пенсійного фонду України класифікуються відповідно до Інструкції по бухгалтерському обліку та звітності в органах Пенсійного фонду України, яка затверджена Постановою Правління Пенсійного фонду України № 11-4 від 13 грудня 1994 р. Відповідно до цієї інструкції видатки Пенсійного фонду України класифікуються за видами пенсійних виплат, які здійснює фонд, що відповідає особливостям класифікації видатків фондів соціального призначення, що встановлені міжнародними стандартами. Так, видатки Пенсійного фонду класифікуються як: 1) видатки на виплату трудових та соціальних пенсій; 2) видатки на виплату пенсій та допомоги військовослужбовцям строкової служби та їхнім сім'ям; 3) видатки на виплату пенсій державним службовцям; 4) видатки на виплату допомоги по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку; 5) державна грошова допомога деяким категоріям пенсіонерів; 6) цільова грошова допомога непрацездатним громадянам із мінімальними доходами; 7) видатки на утримання органів управління пенсійного фонду; 8) видатки по оплаті банківських, поштових операцій; 9) видатки на допомогу на поховання; 10) інші видатки.

Видатки Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття відповідно до розпорядження Правління цього фонду № 32 від 14 березня 2003 р. "Про затвердження форм звітності по коштах Фонду та методичних роз'яснень щодо їх заповнення" групуються таким чином:

1) фінансування матеріального забезпечення та соціальних послуг: виплата допомоги в зв'язку з безробіттям, у т. ч.: одноразова виплата для зайняття підприємницькою діяльністю; виплата допомоги по частковому безробіттю (експеримент);матеріальна допомога, допомога на поховання; послуги банків; професійна підготовка, перепідготовка та підвищення кваліфікації безробітних в тому числі матеріальна допомога в період професійного навчання; організація громадських робіт; надання дотацій роботодавцям на створення додаткових робочих місць; інформаційні та консультаційні послуги, пов'язані з працевлаштуванням;

2) розвиток інформаційно-довідкової системи обслуговування безробітних;

3) відшкодування Пенсійному фонду витрат, пов'язаних із достроковим виходом працівників на пенсію;

4) спрямування на створення нових робочих місць працівникам вугільної промисловості, які вивільняються у зв'язку із закриттям шахт;

5) утримання та забезпечення діяльності виконавчої дирекції Фонду, її робочих органів, ІПК, управління Фондом;

6) створення умов прийому та надання соціальних послуг робочими органами виконавчої дирекції Фонду;

7) резерв Фонду.