Слід відмітити, що природа адміністративно-правових спорів є недостатньо дослідженою юридичною наукою. Розглядаючи таке явище, як адміністративно-правовий спір (конфлікт), на нашу думку, передусім, необхідно провести певну демаркаційну лінію між поняттям "адміністративно-правовий спір" і поняттям "адміністративно-правовий конфлікт". Спір, за своєю природою є завжди конфліктом, протистоянням мотивів, інтересів, позицій тощо, тоді як конфлікт не завжди є спором. Конфлікт можна розглядати як початковий етап, передумову спору, але конфлікт може не перерости у спір. Адміністративно-правовий спір є більш гострою та розвинутою формою адміністративно-правового конфлікту і вирішується, як правило, третьою стороною, яка виконує роль арбітра.

Якщо розглядати юридичний конфлікт як "протиборство суб'єктів права із суперечливими правовими інтересами, які виникають у зв'язку із створенням, реалізацією, застосуванням, зміною, порушенням або тлумаченням норм права" [101 , c. 40], тоді, як відзначає А.Б. Зеленцов, правовий конфлікт правомірно інтерпретувати як родове поняття по відношенню до таких юридичних категорій як правовий спір та правопорушення. Так, А.Б. Зеленцов вказує, що "правовий спір" і "правопорушення" виступаючи відносно різними і не підпорядкованими один одному поняттями, одночасно об'єднані спільною рисою - вони є "конфліктними юридичними відносинами", що зумовлює їх підпорядкування поняттю юридичний конфлікт [102, c. 71].

У юридичній літературі висловлюються різні позиції щодо розуміння поняття адміністративно-правового спору. Ю.М. Старілов формулює поняття адміністративно-правового спору, як юридичного спору між суб'єктами управлінських (адміністративних) відносин у сфері функціонування публічної влади, учасники яких початково знаходяться у нерівноправних (субординаційних) відносин [103, c. 125-127]. Аналізуючи таку дефініцію поняття "адміністративно-правового спору" слід відмітити, що дане визначення відображає тільки окремі ознаки адміністративно-правового спору, не розкриваючи його суті.

Н.В. Сухарєва розглядає адміністративно-правовий спір як "негативне ставлення одного із суб'єктів конкретних адміністративних правовідносин до юридичного факту, який став підставою для виникнення, зміни чи припинення адміністративно-правових відносин" [104, c. 52]. Однак, запропоноване визначення досліджуваного поняття викликає певні зауваження. "Негативне ставлення", поняттям якого оперує автор, може і не проявлятися у зовнішніх, юридично-значимих діях суб'єкта, права якого порушені, а відображати тільки стан його свідомості, внутрішню негативну оцінку певних дій, рішень, бездіяльності іншої сторони адміністративно-правових відносин. У зв'язку із цим, можна погодитися із думкою Н.Ю. Хаманєвої, яка відмічаючи окремі специфічні особливості адміністративно-правового спору, зазначає: "Початок спору визначається зовнішніми актами поведінки органу виконавчої влади (посадової особи), направленими проти іншого учасника (громадянина), при умові, що останній усвідомлює такі акти, як спрямовані проти нього та протидіє їм, тобто вчиняє зворотні активні дії проти першого учасника" [105, c. 30]. Таку ж думку поділяє А.А. Дьомін, констатуючи, що адміністративно-правовим спором є "не будь-яке незадоволення однієї із сторін адміністративних правовідносин діями іншої, а офіційне пред'явлення адміністративного скарги в державний орган чи посадовій особі, що правомочна вирішувати такий спір" [106, c. 8].

Для того, щоб підійти до визначення поняття адміністративно-правового спору, на нашу думку, слід виділити його основні особливості (ознаки).

По-перше, у літературі спостерігається єдність позицій стосовно того, що обов'язковою ознакою адміністративно-правових спорів є те, що вони виникають із адміністративно-правових відносин. Виходячи з цього, обов'язковим учасником (стороною) таких відносин виступає орган виконавчої влади. По-друге, у адміністративно-правових спорах є підстави виділяти їх предмет і об'єкт. У юридичній та соціологічній літературі існує єдине розуміння предмету і об'єкту конфлікту (ми відмітили, що спір за соєю природою завжди є конфліктом). Під предметом конфлікту розглядається об'єктивно існуюча або уявна проблема, яка є причиною незлагоди між сторонами [107, c. 3]. Об'єкт конфлікту - це будь-які матеріальні або духовні цінності, до оволодіння або використання яких прагнуть сторони конфлікту [108, c. 5]. Таким чином, предметом адміністративно-правового спору, як правило, виступають рішення, дії чи бездіяльність однієї із сторін адміністративно-правових відносин, які, як вважає інша сторона, порушують чи обмежують її права, свободи чи законні інтереси, або створюють перешкоди для їх реалізації. Об'єктом адміністративно-правового спору є конкретні суб'єктивні права та обов'язки сторін адміністративно-правових відносин, які, на думку однієї із сторін, порушуються або не виконуються іншою стороною. І, по-третє, адміністративно-правовий спір - це завжди протистояння правових позицій сторін адміністративно-правових відносин. При чому, адміністративно-правовий спір виражається (чи у підставах виникнення, чи у способі вирішення) у юридичній формі, іншими словами - це юридична форма конфлікту між суб'єктами адміністративно-правових відносин. Наприклад, підставами виникнення адміністративно-правового спору виступають юридично-значимі дії, рішення, допущена бездіяльність однієї із сторін спору (переважно владних суб'єктів). Вирішення таких спорів також здійснюється у межах певних правових процедур (оскарження в адміністративному чи судовому порядку рішень, дій чи бездіяльності, що стали підставою спору тощо).

Враховуючи викладені ознаки адміністративно-правового спору, останній, на нашу думку, можна охарактеризувати як юридичну форму конфлікту між правовими позиціями учасників (сторін) адміністративно-правових відносин, у зв'язку з уявленням одного із них, що його права та/або охоронювані законом інтереси порушуються іншим учасником (стороною) таких відносин.

Одним із завдань, що повинно бути вирішене при дослідженні інституту адміністративного оскарження є формування його понятійного апарату. У зв'язку із цим, потребує з'ясування зміст та співвідношення таких термінів як "адміністративне провадження за скаргою", "процедура адміністративного оскарження", "порядок розгляду та вирішення скарг", "суб'єкт звернення", "суб'єкт вирішення справи", "скарга".

Розглядаючи співвідношення таких понять як "інститут адміністративного оскарження" і "адміністративне провадження за скаргою", слід відзначити, що враховуючи структуру інституту адміністративного оскарження, дані терміни співвідносяться між собою як загальне і особливе. Адміністративне провадження за скаргою є однією із складових частин інституту адміністративного оскарження, зокрема його основною процесуальною частиною. Виходячи із цього, певного уточнення вимагає позиція В.М. Горшенєва і П.О. Недбайло, які вказуючи на необхідність наукової розробки такої процесуальної категорії як "процесуальне провадження", відмічають, що такі дослідження важливі "і в тому розумінні, що створюють сприятливі можливості його [процесуального провадження] використання в якості найбільш стійкого критерію, фактичної основи для уточнення предмету регулювання внутрішніх підрозділів процесуальних галузей права, і, у першу чергу, для уточнення меж відповідних правових інститутів. Особливо це стосується такої процесуальної галузі, як адміністративно-процесуальне право" [109, c. 25].

Однак, слід зауважити, що межі окремого адміністративного провадження об'єктивно не можуть співпадати з межами правового інституту, який "обслуговує" таке провадження, так як останній не тільки встановлює правила (процесуальний порядок) розгляду і вирішення індивідуальної адміністративної справи (що охоплюється поняттям "адміністративне провадження"), але і визначає умови за яких дана процесуальна форма починає діяти, а також умови які б забезпечували її дотримання (різні форми контролю, встановлення юридичної відповідальності за порушення вимог процесуальної форми тощо).

Таке поняття як "порядок розгляду та вирішення скарг" є тотожним з поняттям "процедура розгляду і вирішення скарг" і його співвідношення з поняттям "адміністративне провадження за скаргою" можна розглядати через співвідношення термінів "адміністративна процедура" і "адміністративне провадження".

Окремими вченим, виходячи із структури адміністративного процесу, пропонується розглядати співвідношення адміністративного провадження і адміністративної процедури виходячи із такої формули: процес - провадження - процедура [110, c. 117-118]. Тобто адміністративний процес об'єднує адміністративні провадження, які у свою чергу складаються із окремих процесуальних дій - процедур. За такого підходу провадження і процедура співвідносяться як загальне і особливе.

Існує і інша думка, за якою, такі категорії як "адміністративне провадження" і "адміністративна процедура" розглядаються як тотожні [111, c. 5,11,12]. Вирішення даного питання потребує, у першу чергу, з'ясування змісту таких понять як "адміністративне провадження" і "адміністративна процедура". У літературі адміністративне провадження характеризується як врегульований правовими нормами порядок розгляду та вирішення індивідуальної адміністративної справи. Термін "процедура", у тлумачному словнику визначається як офіційно встановлений чи узвичаєний порядок здійснення, виконання або оформлення чого-небудь; ряд яких-небудь дій, хід виконання чого-небудь [112, c. 997]. У такому ж розумінні в адміністративному праві даний термін використовується і стосовно адміністративних процедур. Так, Б.М. Лазарєв відмічає, що під процедурою слід розуміти порядок виконання дій, необхідних для виконання будь якої справи, вирішення завдання [113, c. 5]. Аналіз дефініції вказаних термінів, свідчить, що вони є подібними за змістом, і не можуть виступати різнорівневими категоріями. Єдиною відмінністю між ними, що в цілому не впливає на характер їх співвідношення є те, що адміністративне провадження можна розглядати як порядок здійснення певної діяльності, так, безпосередньо, і саму діяльність, тоді як адміністративна процедура, як зазначає О.М. Якимов, - це тільки модель такої діяльності (процесуальна форма) [114, c. 6]. Виходячи з цього, слід погодитися з позицією М.Я. Масленнікова, який вважає, що співвідношення процесуально-правових елементів у структурі адміністративного процесу потрібно розглядати у такій формі: процес - провадження - стадія [115, c. 16]. Тому, на рівні провадження, на нашу думку, у повній мірі можна застосовувати і термін процедура. Крім того, термін "процедура адміністративного оскарження" використовується і у законодавчих актах для характеристики нормативно встановленого порядку розгляду та вирішення скарг.

Правові терміни "суб'єкт звернення" та "суб'єкт вирішення справи" характеризують осіб з огляду на їх процесуальний статус в адміністративному провадженні за скаргою. У якості суб'єкта звернення потрібно розглядати фізичну чи юридичну особу, яка (або в інтересах якої) письмово чи усно звернулася (звернулися) у відповідний орган виконавчої влади зі зверненням (скаргою) з приводу порушення суб'єктивних прав чи охоронюваних законом інтересів. Суб'єктом вирішення справи в адміністративному провадженні за скаргою є службова або посадова особа органу виконавчої влади, що уповноважена, відповідно до вимог нормативно-правових актів, здійснювати розгляд і вирішення скарг.