Однак, виділені елементи характеризують скаргу скоріше як юридичний документ, а не як юридичну категорію яка має свій зміст та специфічні ознаки. У адміністративної скарги, на нашу думку, можливо виділити такі складові елементи: предмет, підстави, зміст, суб'єктний склад скарг. Необхідно відмітити нерозривний зв'язок предмета і підстав адміністративної скарги.

Предметом адміністративної скарги виступають рішення, дії чи бездіяльність органів виконавчої влади або їх посадових осіб чи службових осіб.

Юридичною формою рішень органів виконавчої влади є правові акти, що приймаються на підставі та на виконання Конституції і законів України, через які реалізуються функції та компетенція цих органів.

За змістом приписів акти органів виконавчої влади поділяються на нормативні - ті, що встановлюють (змінюють чи відміняють) правові норми, та індивідуальні - ті які лише застосовують вимоги правових актів щодо конкретних фізичних та юридичних осіб або життєвих фактів.

Як свідчить практика, найчастіше оскаржуються правозастосовчі (індивідуальні) акти. Такі акти, як правило, мають форму постанов чи розпоряджень.

Поряд з індивідуальними, оскарженими можуть бути також і нормативні акти.

Проблема забезпечення прав та свобод громадян при прийнятті підзаконних нормативних актів має складний характер. Оскарження таких актів - це лише один із наслідків тих негативних тенденцій, що склалися у механізмі нормотворчості (у даному випадку оскарження нормативних актів розглядається як окремий факт реагування громадянами на порушення їхніх прав та свобод, а не як об'єктивно необхідна складова механізму адміністративного оскарження).

На даний час більшість питань, що виникають між органами виконавчої влади та громадянами вирішуються нормами підзаконних (зокрема, відомчих) нормативних актів, що не може не вплинути на якість такого врегулювання. Значний масив цих актів обтяжує їх використання, обумовлює дублювання та суперечність норм. На практиці зустрічаються випадки обмеження підзаконними актами прав і свобод громадян. Крім того, відомчі акти часто надають органам, установам, організаціям максимум прав при мінімумі обов'язків - і навпаки для громадян.

У літературі висловлюються два погляди на вирішення проблеми підзаконної нормотворчості, що стосується прав та свобод громадян. Одні автори вважають необхідним визначати права та обов'язки громадян тільки законом, інші - стверджують, що це не завжди можливо і доцільно [129, c. 98]. В усякому разі, спільним для обох позицій є необхідність обмеження такої правотворчості органів держави.

На думку Б.М. Лазарєва, правовий статус громадян повинен визначитися у першу чергу і, переважно, законодавчими актами, що відповідно вимагає звузити нормотворчу діяльність апарату управління [130]. У цілому, поділяючи таку думку, М.В. Пучкова вважає, що неможливо повністю відмовитися від підзаконної нормотворчості, щодо прав та обов'язків громадян. Мова може йти тільки про її обмеження та удосконалення [131, c. 99].

На даному етапі розвитку суспільних відносин при вирішенні цієї проблеми, у першу чергу необхідно виходити з положення п. 1 ст. 92 Конституції України, згідно якого, права і свободи людини та громадянина, гарантії цих прав і свобод, основні обов'язки громадян визначаються виключно законами. Підзаконні нормативні акти можуть встановлювати порядок реалізації окремих прав, її деталізацію, та й то бажано тільки у тих випадках, коло це неможливо чи недоцільно робити в окремих законах.

Крім того, окремими вченими висловлюється думка про необхідність законодавчо позбавити більшість центральних органів виконавчої влади, крім вузького кола міністерств, права видавати нормативні акти, що зачіпають права та свободи громадян [132, c. 57]. Однак, однією з головних проблем реалізації цієї ідеї буде визначення критерію, за яким ряд центральних органів виконавчої влади втратить таке право, а інші ні.

В цілому ж ідея обмеження нормотворчості органів виконавчої влади, що стосується прав і свобод громадян, є прийнятною та обґрунтованою. По-перше, це дасть можливість піднести роль закону у механізмі правового регулювання суспільних відносин, що значною мірою сприятиме забезпеченню режиму законності у системі органів виконавчої влади. По-друге, в наслідок цього можна прогнозувати зменшення кількості порушень прав громадян у процесі нормотворчості. І, по-третє, будуть створені перешкоди для використання нормативних актів у суто власних відомчих інтересах.

Крім нормативних та індивідуальних актів предметом адміністративного оскарження можуть виступати дії та бездіяльність органів виконавчої влади.

Дії - це результат активного волевиявлення вказаних суб'єктів. Під бездіяльністю необхідно розуміти такий стан, коли орган виконавчої влади (або посадова особа) зобов'язаний був вчинити певні дії, але утримався від їх вчинення. Предметом оскарження вони можуть виступати лише у тому випадку, коли обов'язок органу виконавчої влади (посадової особи) діяти певним чином передбачений нормативними актами на підставі яких здійснюється їх діяльність.

Наступним елементом адміністративної скарги є її підстави. Підставою адміністративної скарги є порушення, які допущені рішеннями, діями чи бездіяльністю органів виконавчої влади (їх посадових осіб і службових осіб), що проявляються у:

Порушеннях прав та охоронюваних законом інтересів фізичних чи юридичних осіб;

Створенні перешкод для реалізації фізичними та юридичними особами своїх прав та законних інтересів;

На юридичну чи фізичну особу покладено обов'язки, які не передбачені законодавством, або незаконно притягнуто їх до адміністративної відповідальності.

Як свідчить аналіз окремих нормативно-правових актів, оскарженими можуть бути рішення, дії чи бездіяльність органів виконавчої влади не тільки з точки зору їх законності, але і їх доцільності. Зокрема, згідно ст. 43 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду. Розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства, або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.

Не можна вважати підставами адміністративної скарги докази, яким суб'єкт звернення обґрунтовує вимоги скарги. Підставою скарг завжди виступають юридичні факти, на основі яких суб'єкт звернення висуває вимоги суб'єкту вирішення спору. Такі факти є передумовою виникнення конкретних процесуальних правовідносин, тоді як з доказами закон не пов'язує виникнення, зміну, чи припинення правовідносин.

Дана частина є обов'язковим елементом адміністративної скарги. Вона вказує на факти порушення прав та законних інтересів громадянина чи юридичної особи з боку того чи іншого органу виконавчої влади. Наявність факту порушення суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів фізичних чи юридичних осіб, відрізняє скаргу від інших видів звернень, зокрема, пропозицій і заяв.

Пропозиції (зауваження) - це звернення громадян, де висловлюється порада, рекомендація, щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки, щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави. Специфічна особливість пропозицій, полягає у тому, що вони, на відміну від скарг, не пов'язані з конкретним порушенням суб'єктивних прав, а направлені на покращення та удосконалення діяльності держави у певних сферах суспільного життя, тобто мають в основному рекомендаційний характер.

Більш складнішою є проблема розмежування заяв і скарг. Заява (клопотання) являє собою звернення громадян із проханням реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та законних інтересів, або повідомлення про порушення законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки, щодо поліпшення їх діяльності.

В.В. Мальков підкреслював, що заяви громадян не пов'язані з порушенням їх суб'єктивних прав та інтересів, тому "відсутність та наявність порушень прав та законних інтересів громадянина і є основним критерієм у розмежуванні понять "заява" та "скарга"" [133, c. 15]. Підтримуючи таку позицію, М.М. Тищенко разом з тим відмічає, що В.В. Мальков "на жаль не розвиває цю думку і не аналізує у достатній мірі дане положення" [134, c. 82]. На думку М.М. Тищенка, подання скарги в інтересах громадян іншими особами не може впливати на юридичну природу скарг, а тому "необхідно визнати, що скаргою може бути не тільки звернення, що пов'язане з порушенням прав та інтересів особи, що його подає, але і звернення з метою захисту прав та інтересів інших осіб" [135, c. 82].

Однак, на нашу думку, головним критерієм розмежування понять "скарга" і "заява" є те, що у сфері публічного права "скарга", на відміну від "заяви" виступає засобом вирішення спору між суб'єктами адміністративно-правових відносин. М.М. Тищенко правий у тому, що у думці В.В. Малькова існує певна незавершеність: скаргою також може вважатися звернення подане в інтересах особи, права якої порушено. Однак, звернення подане "з метою захисту прав та інтересів інших осіб" може мати форму "повідомлення про порушення законодавства", тобто співпадати з із поняттям "заява".

Якщо ж як основу розмежування понять "скарга" і "заява" розглядати наявність чи відсутність правового спору, то, по-перше, відпадає необхідність у деталізації суб'єктів, які, або в інтересах яких може бути подана скарга, і, по-друге, звернення, яке є засобом вирішення такого спору, тобто включає вимоги однієї із сторін спору, а не інформативний характер про наявність спору, можна і розглядати як скаргу.

Суб'єктний склад скарг становлять суб'єкт звернення та суб'єкт вирішення справи за скаргою. Зміст скарг складають вимоги суб'єкта звернення. Вимоги суб'єкта звернення, як випливає із формулювання терміну "скарга", що зафіксоване у ст. 3 Закону України "Про звернення громадян", полягають у поновленні суб'єктивних прав та захисті його (або особи в інтересах якої подана скарга) законних інтересів. Такі вимоги адресується компетентному органу, що наділений відповідними владними повноваженнями розглянути і вирішити скаргу. Сам громадянин не в змозі забезпечити собі такий захист, так як не наділений державно-владними повноваженнями.