Важливим елементом інституту адміністративного оскарження, що забезпечує практичну реалізацію права на оскарження і виступає правовим засобом, який зумовлює початок адміністративного провадження з вирішення адміністративно-правового спору між фізичною чи юридичною особою і органом виконавчої влади, є скарга.

У юридичній літературі, присвяченій дослідженню інституту адміністративного оскарження не спостерігається суттєвих розбіжностей щодо визначення терміну "скарга". У різних дефініціях можна спостерігати тільки більшу чи меншу увагу авторів, щодо окремих ознак цього поняття, при незмінності його суті.

Однак, необхідно відзначити, що ряд визначень терміну "скарга", які висловлені у літературі, на нашу думку, не відповідають необхідному рівню теоретичного узагальнення, що необхідний для виведення науково-обґрунтованих понять, так як відображають ряд не суттєвих ознак даної правової категорії.

Окремі автори розглядають скаргу як "усні чи письмові, індивідуальні чи колективні звернення громадян у державні органи, органи місцевого самоврядування, недержавні організації, до посадових осіб у зв'язку з порушеннями прав чи законних інтересів самого громадянина, інших осіб або суспільних інтересів" [116, c. 133]. Існують і інші визначення скарг - як "звернення до державних органів чи громадських організацій з приводу порушеного права чи законного інтересу громадянина або звернення громадян з приводу порушення прав та законних інтересів громадських організацій та органів держави" [117, c. 29].

З позицій науки логіка, поняття - це форма мислення, яка відтворює предмети і явища в їх істотних ознаках [118, c. 24]. Будь-яка юридична категорія, і, зокрема скарга, має чимало властивостей і ознак. Щоб утворити її поняття, особливо таке, що може використовуватися на нормативному рівні, необхідно відібрати із маси притаманних даній категорій ознак найбільш суттєві, які розкривають її суть. Один із дослідників філософії Д.П. Горський, вказує, що "суспільні науки не задовольняються пошуком тільки характерних, специфічних якостей предметів. З числа характерних якостей у науці відбираються найбільш суттєві властивості чи відносини. Саме вони і включаються в зміст наукових понять" [119, c. 119].

Виходячи із цього, вдалим, на нашу думку, можна вважати нормативне визначення терміну "скарга", що закріплене у Законі України "Про звернення громадян". Даний закон розглядає скаргу як звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, установ, організацій, об'єднань громадян, підприємств, посадових осіб.

У літературі, у якості адміністративних, традиційно розглядаються скарги, що випливають із адміністративно-правових відносин. Зокрема, на думку В.І. Ремнєва, такі поняття як "адміністративні скарги", "скарги на діяльність органів управління", "скарги, що випливають з адміністративно-правових відносин" є синонімами [120, c. 213].

Отже, адміністративну скаргу можна охарактеризувати як звернення суб'єкта адміністративно-правових відносин (суб'єкта звернення), що адресоване владному суб'єкту, який уповноважений здійснювати вирішення адміністративно-правового спору (суб'єкта вирішення справи), з вимогою захисту та поновлення суб'єктивних прав, які порушені рішеннями, діями чи бездіяльністю владного суб'єкта адміністративно-правових відносин.

Разом із тим, у літературі виловлюється пропозиція щодо заміни терміну "адміністративна скарга" на термін "адміністративний позов". Так, І. Картузова і А. Осадчий відмічають: "застосування позову, як засобу захисту суб'єктивних публічних прав і законних інтересів не обмежуються межами здійснення правосуддя. Порядок розгляду скарг громадян, який міститься в Законі України "Про звернення громадян" за своєю суттю теж є позовним. Виходячи із цього, можна зазначити, що вживання законодавцем терміну "скарга" у актах, якими врегульовано порядок розгляду адміністративних спорів, має скоріше традиційний характер, а у сучасній правовій державі для захисту своїх прав громадянин "озброєний" адміністративним позовом" [121, c. 83].

Однак, така позиція є досить дискусійною. Не зовсім вірним, на нашу думку, є твердження про те, що порядок розгляду скарг, який регламентований Законом України "Про звернення громадян" за своїм характером є позовним. У цивілістичній літературі процесуальна форма розгляду спорів про право розглядається як позовна у тому випадку, коли допускає наявність сторін спору, органу, який вирішує такий спір, а також передбачає змагальність і рівний правовий стан сторін. Так, А.А. Добровольскій і С.А. Іванова зазначають: "...позовна форма захисту права може здійснюватися в різних видах і в різних процесуальних формах. Але сутність всіх видів позовної форми захисту права буде єдиною: спір про право підлягає розгляду у визначеному процесуальному порядку і спеціально уповноваженим на те органом із забезпеченням учасникам спору рівних правових гарантій по доказуванню своїх вимог..." [122, c. 24].

З викладеної тези випливає, що однією з іманентних ознак позовної форми захисту є її змагальний характер. Таку думку підтримує і Г.Л. Осокіна, яка пов'язує позовну форму процесу виключно із його змагальністю: "Позовна форма є змагальною. І, навпаки, всяка змагальна форма процесу є позовною" [123, c. 51-52].

Однак, на нашу думку, адміністративне провадження за скаргою не можна вважати змагальною формою процесу, у тому класичному розумінні змагальності, яка характерна для цивільного процесу. У цивілістичній літературі зміст принципу змагальності характеризується двома складовими. По-перше, змагальність означає таку побудову судового процесу, яка дозволяє всім особам - учасникам певної справи обстоювати свої або представлені ними права та законні інтереси, свою позицію у справі [124, c. 626]. По-друге, кожна із сторін повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог та заперечень [125, c. 39]. Тобто змагальність - це активна форма участі сторін у доказуванні правильності своєї правової позиції. Однак, Закон України "Про звернення громадян" не визначає орган, дії якого оскаржуються, навіть учасником адміністративного провадження за скаргою і не встановлює для нього будь-яких процесуальних прав. Тим більше не передбачає обов'язку доказувати законність або обґрунтованість рішень, дій чи бездіяльності, які оскаржує суб'єкт звернення. Крім того, в адміністративному провадженні справа за скаргою може вирішуватися і без безпосередньої участі суб'єкта звернення. Так, згідно абз. 2 ч. 1 ст. 19 Закону України "Про звернення громадян" орган державної влади чи інший суб'єкт, який у межах своєї компетенції здійснює розгляд скарг громадян зобов'язаний "на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає його заяву чи скаргу". Тобто безпосередня участь суб'єкта звернення у розгляді справи залежить виключно від його волі, а доказування обґрунтованості вимог скарги обмежується фіксуванням фактів порушень з боку відповідного органу, що викладаються у скарзі.

І, нарешті, наявність принципу змагальності в адміністративному провадженні за скаргою заперечується і тим фактом, що законодавець надає право громадянину чи юридичній особі при вирішенні окремих видів правових спорів (зокрема, податкових спорів) самостійно вирішувати чи звертатися зі скаргою у вищий у порядку підлеглості орган виконавчої влади чи безпосередньо до органу, що порушив права та їх законні інтереси. Тобто орган, дії якого оскаржуються одночасно виступає і стороною адміністративно-правового конфлікту і суб'єктом, який покликаний його вирішити.

Відмінності між "скаргою" та "позовом" можна виявити і аналізуючи зміст цих понять. У юридичній літературі позов розглядається як вимога позивача до відповідача, звернена через суд, про захист порушеного чи оспорюваного суб'єктивного права або охоронюваного законом інтересу, який здійснюється у певній, визначеній законом процесуальній формі [126, c. 188].

Таким чином, як відмічають цивілісти, існують всі підстави для виділення у позові двох складових частин - матеріально-правової і процесуальної. Матеріально-правову сторону позову складають вимоги позивача до відповідача про відновлення порушеного права; процесуальна сторона - це вимога до суду про розгляд і вирішення спору про право. При чому, у літературі підкреслюється, що "без спірної матеріально-правової вимоги позивача до відповідача не має позову" [127, c. 188]. Отже, обов'язковою ознакою позову є звернена через суд вимога однієї сторони спірних правовідносин (позивача) до іншої (відповідача). Слід підкреслити, що дана вимога адресується не органу, який здійснює вирішення спору про право, а саме стороні спірних правовідносин.

Розглядаючи таку правову категорію як "скарга", передусім, слід відмітити, що, подібно до позову, у скарзі можна виділити дві складові: процесуальну і матеріально-правову. Виділення у скарзі процесуальної сторони, зумовлюється тим, що скарга є процесуальним засобом, який виступає підставою порушення адміністративного провадження. Якщо процесуальні частини скарги і позову за своїм змістом фактично співпадають, так як являють собою вимогу до компетентного органу про розгляд та вирішення правового спору, то матеріально-правові частини даних категорій мають певну відмінність. Головним чином, це стосується суб'єктів, яким адресується матеріально-правова вимога цих засобів захисту. Матеріально-правова сторона скарги являє собою вимогу суб'єкта звернення до органу, що здійснює вирішення адміністративно-правового спору про відновлення порушеного суб'єктивного права. При чому, такий орган може виступати як у якості сторони спору (при зверненні зі скаргою до органу, рішення, дії чи бездіяльність якого оскаржуються), так і не мати з суб'єктом звернення будь-яких спірних правовідносин. Останній варіант є найбільш поширеним при вирішенні адміністративно-правових спорів, так як у переважній більшості випадків, розгляд скарг здійснюється ієрархічно вищими органами виконавчої влади, відносно тих органів, рішення, дії чи бездіяльність яких є предметом спору. У позові ж, як ми відмітили, матеріально-правова вимога завжди адресується іншій стороні спірних правовідносин.

Разом із тим, слід відмітити, що скарга і позов мають спільні риси, які зумовлені тим, що дані правові категорії виступають засобом захисту порушених або оспорюваних прав чи законних інтересів. Подібність скарги і позову проявляється у можливості виділення у них певних складових частин (елементів).

Якщо структура позову досить детально розглянута у цивілістичній літературі, структура адміністративної скарги залишається майже не дослідженою. Хоча дослідження структури адміністративної скарги, виділення їх складових елементів дозволяє більш глибше зрозуміти їх юридичну природу, виділити притаманні їм ознаки, які відрізняють скарги від інших засобів захисту та охорони суб'єктивних прав. Певна спроба дослідити структуру адміністративної скарги з соціологічних позицій була зроблена А.Г. Кучереною. Вона виділяє такі структурні елементи адміністративної скарги:

1.  Фактологічна частина, тобто вказівка на конкретні факти порушення закону.

2. Негативна оцінка викладених у скарзі обставин.

3. Вимога про усунення конкретних порушень прав чи законних інтересів фізичних та юридичних осіб.

4. Вимога покарання посадової особи за здійснення незаконних дій (як факультативний елемент) [128, c. 56].