Еволюція видатків у державі нерозривно пов'язана з еволюцією системи грошових фондів коштів, які виникали в процесі діяльності держави та інших видів "примусових, публічних союзів", зокрема, різних видів місцевого самоврядування. Для покриття тих чи інших видатків у державі і почали утворюватися цільові фонди коштів ще у давні часи. Цікаво відзначити, що окремі спеціальні (цільові) грошові фонди коштів для покриття певного виду видатків з'явилися у державах раніше, ніж централізовані державні бюджети [132][14].

Види державних видатків та видатків інших публічних союзів[15] досить сильно змінювалися з плином часу та розвитком держав як суспільних утворень, а точніше - значно розширювалися. Причини виникнення нових видів видатків, існуючих у державі, та публічних видатків зокрема, а також збільшення їх обсягів стали об'єктом ретельного дослідження та бурхливого обговорення вченими-економістами та вченими-фінансистами ще в XIX ст. Наприкінці XIX ст. відомий класик фінансового права Ф. Нітті зазначав: "Державні видатки є у певному відношенні найбільш достовірним показником колективної діяльності кожного народу" [186][16]. Тому що "цілі, які переслідує держава своєю власною діяльністю, служать певним чином причиною державних видатків, а межі останніх обумовлюються, частково зокрема, громадською думкою щодо їх корисності та ще більше рівнем багатства, політичною формою та існуючим способом організації даного народу"[17] (курсив А.Н.).

Життєдіяльність будь-якої окремої людини завжди пов'язана з використанням різного виду ресурсів. Для людини, взятої окремо від суспільства, в якому вона існує, єдиними потрібними їй ресурсами є матеріальні ресурси, а саме - їжа, одяг, житло, предмети побуту та знаряддя праці. Частину цих матеріальних ресурсів людина може створити для себе сама. Але з подальшим розвитком суспільного устрою, розподілом праці та виникненням держави людину вже неможливо відокремити від суспільства, в якому вона існує. І у людини виникає потреба в новому, специфічному ресурсі її життєдіяльності - грошах, за які можна придбати всі інші необхідні ресурси, які людина не може створити для себе самостійно. Використання грошей на придбання необхідних ресурсів життєдіяльності людини призводить до виникнення нового поняття - видатків на здійснення будь-якої діяльності людини як окремого індивідууму та як суб'єкта різноманітних суспільних відносин, або просто - видатків.

Зазначимо, що вчені-економісти та юристи-фінансисти не завжди розуміли під видатками процес витрачання саме грошових коштів. Розглядаючи витрати, які можуть здійснюватися як у грошовій, так і в натуральній формі, деякі вчені вели мову про "грошові та натуральні видатки". При цьому під "натуральними видатками" розумівся процес використання (витрачання) натуральних предметів (у вигляді натурального оброку) та праці людей (у вигляді натуральних повинностей) для задоволення певних потреб держави та суспільства у первісному та феодальному устроях. Так, наприклад, один із класиків фінансового права Е.М. Берендтс у 1914 р. писав: "Фінансова наука класифікує видатки відповідно до їх призначення, форми та ролі, яку вони відіграють у державному господарстві та державному управлінні. З цих точок зору ми можемо розрізняти: 1) видатки на задоволення реальних та особистих потреб; 2) видатки у формі натуральних та у формі грошових витрат; 3) видатки на задоволення потреб звичайних та надзвичайних; 4) видатки, пов'язані із збиранням доходів на потреби управління та, нарешті, 5) ми можемо класифікувати видатки відповідно до завдань та цілей державного управління" [15][18].

Ф. Нітті у своїй роботі також зазначає: "Державні видатки бувають різних видів. За своєю формою вони можуть бути натуральними та грошовими. Перші панували у ті часи, коли держава часто оплачувала чиновників та солдат товарами, живністю чи землею. В грошовому господарстві сучасних держав державні видатки майже завжди виконуються через грошові знаки" [186][19].

Однак пізніше більшість економістів прийшла до висновку, що у випадках, коли мова йде про фінансові відносини у суспільстві, під видатками необхідно розуміти лише витрачання фондів грошових коштів [23; 24][20]. А витрати, які здійснюються у натуральній формі, не можуть розглядатися як операції, пов'язані із здійсненням фінансової діяльності у державі, і тому їх треба відокремлювати від видатків.

Починаючи з А. Сміта [190][21], вчені-економісти відзначали, що частина видатків може успішно покриватися кожним членом суспільства самостійно за рахунок особистих доходів, тоді як друга частина потребує певного об'єднання коштів і зусиль усіх членів суспільства для ефективної оплати загальних інтересів, які неодмінно виникають у кожному суспільстві [227; 238; 249][22]. Але фінансування суспільних видатків за рахунок суспільних коштів породжує необхідність у регулюванні процесу їх фінансування з боку держави. При цьому зміна виду, структури, основних властивостей і характеристик людського суспільства неодмінно спричиняє зміну структури видатків - як "особистих", так і "суспільних", що виникають у цьому суспільстві, та методів їх фінансування. Ось чому еволюція видатків є певним віддзеркаленням розвитку суспільних відносин, а її дослідження дає змогу зробити численні цінні узагальнення стосовно процесу вдосконалення правового регулювання у сфері публічних фінансів.

Кожна держава для здійснення своїх функцій потребує робочу силу та кошти. Державі потрібні управлінці, судді, чиновники, солдати, а також адміністративні будівлі для державних органів і організацій, матеріально-технічне забезпечення для роботи державних службовців, зброя для війська тощо. Отже, у процесі розвитку держави поряд з особистими потребами окремих членів суспільства, які задовольняються за рахунок їх особистих (приватних) коштів і праці, з'являються суспільні державні потреби [46][23].

Ці потреби можна розділити на "кадрові" (потреба в людських ресурсах) і "речові" (потреба в певних речах). До початку XX ст. й ті, й інші майже в усіх державах задовольнялися двома шляхами. По-перше, натурою, коли держава використовувала особисті повинності громадян і збирала з них різні предмети у натурі. По-друге, грошима, коли держава "добуває собі відомі суми грошей, а потім уже за допомогою грошей залучає до себе на службу людей і придбаває потрібні предмети"[24]. У часи панування натурального господарства в державному господарстві переважає натуральний спосіб задоволення потреб. А з появою грошового господарства держава починає відчувати потребу більше в грошах, ніж у різних натуральних повинностях, і відбувається "докорінна зміна у способах винагороди осіб, які служать державі"[25]. Так поступово розвиваються види видатків в усіх державах, і виникає, а потім ускладнюється система правового регулювання відносин у сфері публічних видатків. На нашу думку, у загальному процесі еволюції видатків у державі та їх правового регулювання можна виділити три етапи.

Етап існування виключно "суспільних" потреб прадержав. Такі потреби можна розглядати як перший аналог суспільних публічних потреб. На цьому етапі господарювання та перші зародки виробництва носять суто натуральний характер. Майже всі потреби членів прадержави (общини) задовольняються загальними зусиллями та власною працею членів общини. Отже, всі потреби задовольняються без виникнення видатків у наведеному нами вище розумінні, а процес їх задоволення регулюється звичаєвим правом. І тільки на стадії подальшого розвитку прадержав, розкладу суспільства первісного ладу (особливо після другого великого суспільного розподілу праці), з'являються товарно-грошові відносини з дуже обмеженою сферою їх застосування і, відповідно, з'являються перші види видатків [23][26].

Етап існування переважно приватних потреб та, відповідно, приватних видатків. При перетворенні первісних общин у ранні державні об'єднання у суспільстві виникають перші різновиди приватних видатків. І майже до кінця ХIV ст. усі наявні в суспільстві видатки мають вигляд приватних видатків, за рахунок яких оплачувалися як приватні потреби окремих індивідуумів, їх сімей, так і перші суспільні - публічні - потреби ранніх держав (що докладніше буде розглянуто нижче). Покриття цих видатків здійснюється вже не тільки на основі звичаєвого права, а регулюється владними приписами правителів держав, що мають законодавчий характер.

Етап існування як публічних, так і приватних потреб та, відповідно, приватних і публічних видатків у державі. Пізніше, у ХIIV?XIX ст., видатки правителів держав на перші види публічних потреб (оборону, будівництво і підтримання шляхів сполучення, спорудження культових будівель та інші потреби публічного характеру) поступово відокремлюються від суто приватних видатків правителів і перетворюються у новий вид видатків - публічні видатки, які фінансуються за рахунок спеціальних фондів коштів держави, а потім - за рахунок державної казни. Саме в ці часи виникає і поступово розвивається правове регулювання здійснення публічних видатків. І вже починаючи з ХХ ст., в усіх країнах світу існує досить розвинута система приватних та публічних видатків, здійснення яких регулюється нормами фінансового права, що вже має вигляд сформованої окремої галузі права.

Прослідкуємо на прикладі України процес розвитку видів видатків на другому етапі та процес відокремлення публічних видатків від приватних - на третьому етапі.