Важливі зміни у структурі видатків, які існували в державі, відбулися протягом XVІІ та початку ХVІІІ ст. Саме в ці часи відбувається поступове відокремлення приватних та публічних видатків, яке почалося з відокремлення приватного майна монархів від фондів грошових коштів казни, які вже не були приватною власністю представників верховної влади.

Вперше розмежування між особистими видатками представників верховної влади і публічними державними видатками було проведене в епоху реставрації Стюартів в Англії [186; 200][35]. У 1660 р. вперше були призначені спеціальні фонди коштів на утримання короля Карла II у вигляді видатків на королівський дім і видатків, потрібних для забезпечення "достоїнства корони". Перелік сум, призначених королю, був названий "цивіль-листом". На асигновані кошти король повинен був утримувати себе і цивільне управління (звідси, очевидно, і виникла назва цивіль-листа). А частина державних грошей, що залишалася в казні, мала витрачатися відповідно до постанов парламенту і вже не була приватною власністю короля [211][36]. Значно пізніше, а саме в 1839 р., в Англії відбулося повне розмежування між державними грошима і грошима, що видавалися на утримання верховної влади [235][37].

У Франції після 1789 р. відокремлення грошей, що витрачалися на утримання верховної влади (тобто оплати приватних потреб правителів), також стало наріжним каменем нового устрою [204][38]. Після цього таке розмежування було проведене майже в усіх європейських країнах [46; 186; 208][39].

Розвиток фінансових відносин та публічних видатків в Україні відбувався в контексті їх розвитку в умовах Російської імперії. Росія, будучи країною з абсолютним монархічним режимом, увійшла в число винятків, залишаючи майно монарха не відокремленим від решти державного майна аж до кінця ХІХ ст. Лише в 1886 р. новий законодавчий акт "Учреждение о Императорской Фамилии" визначив розміри утримання членів імператорського дому Росії, розпочавши (але не завершивши) проведення такого відокремлення публічних видатків державної казни від приватних видатків імператорської сім'ї.

Діяльність Петра І значно змінила державні фінанси Росії, зокрема фінансове управління і витрачання державних фондів коштів [46][40]. У допетровську епоху всіма справами управління завідували так звані "Прикази". Своїми наказами монарх доручав ведення певних державних справ боярам з призначеними до них "товаришами", звідки і виникло слово "Прикази". Фінансовими справами Росії у петровську епоху завідувало багато окремих приказів. Так, існували Приказ Великої Казни, Великий Дворцовський, Рахунковий, Розрядний, Хлібний, Ямський, Посольський, Помісний, Земський, Нова Чверть та інші прикази. При цьому не було окремого приказу, який би завідував державними видатками.

Петро І замінив більшість приказів Колегіями, і все завідування фінансами було покладено на три Колегії [174][41]: 1) Камер-Колегія завідувала усіма державними доходами, крім тих, які були доручені Берг-Мануфактур-Колегії і Комерц-Колегії; 2) Штатс-контор-Колегія управляла державними видатками; 3) Ревізіон-Колегія була контрольною установою. Управління фінансами почало виділятися в особливу галузь державного управління. Це, у свою чергу, зумовило розвиток єдиного правового регулювання замість розрізнених рішень бояр, які завідували приказами та приймали одноособові акти-рішення щодо кожного окремого питання. З подальшим розвитком державного управління в Росії розпочалося перетворення видатків "на утримання двору", які до того часу мали приватний характер, у видатки на утримання державних органів влади, які вже мали загальнодержавний публічний характер.

Витіснення натуральних форм задоволення державних потреб грошовими видатками почалося ще в допетровську епоху. Але в часи царювання Петра І воно стрімко прискорилося, спричинивши значне ускладнення "державних розписів", які складалися в Росії як державний бюджет [113][42]. При цьому обсяги грошових видатків державної казни досягли небачених до того в країні розмірів. Величезне зростання видатків було пов'язане не лише із веденням війни у часи правління Петра І, але й з його різнобічною діяльністю: великих грошових видатків вимагали численні будівельні роботи та інші починання Петра І.

Найважливішими кроками Петра І у сфері фінансів стали реформа монетної системи Росії та введення великої кількості нових податків. А видатки державної казни на будівництво мануфактур фактично стали новим видом державних публічних видатків, що мали виробниче призначення та носили економічний характер. З'явилися і такі нові види державних видатків, як позики приватним особам на "розмножування заводів і фабрик".

Питаннями фінансового стану держави займалося величезне коло посадових осіб і сам Петро І, вимагаючи у численних указах і листах від усіх посадових осіб і установ всілякого примноження державних доходів, проведення найсуворішої економії у видатках - "великої ощадливості" у використанні грошових коштів, а також боротьби з усяким казнокрадством [165][43]. Характерним у цьому контексті є іменний указ 1714 р., який не лише посилив роль контролю за використанням державних коштів, але й установив найжорсткіші санкції за правопорушення у сфері державних фінансів. У цьому указі Петро І вимагав застосування до казнокрадів і хабарників тілесних покарань, позбавлення маєтків і заслання на каторгу або навіть смертної кари. Про те, що указ цей не був простою погрозою, засвідчують покарання багатьох високопоставлених осіб.

Отже, можна сказати, що за часів Петра І зародилися, а пізніше отримали подальший розвиток владно-правові приписи, пов'язані з фінансовим контролем за здійсненням публічних видатків, а також були встановлені перші санкції за порушення владно-правових приписів, що регулюють фінансові відносини у державі. Таким чином, у період петровської епохи:

1) з'являється новий вид видатків - економічні видатки, що носять публічний характер, а саме - видатки на будівництво і функціонування мануфактур і фабрик;

2) з'являються владно-правові приписи, які вже мають ознаки законодавчих норм, що встановлюють державний фінансовий контроль і санкції за невиконання норм правового характеру у сфері регулювання видатків державної казни.

Однак Петро І не приділив уваги удосконаленню державних розписів і процесу їх складання. Недосконалість державних розписів не дозволяла ефективно управляти державними фінансовими ресурсами і контролювати обсяг дедалі зростаючих видатків. Тому у петровську епоху вперше постає питання боротьби з бюджетним дефіцитом: пошук додаткових джерел фінансування дедалі зростаючих видатків з одного боку та механізмів ефективного управління видатками з метою зменшення їх розміру. Спроби Петра І призвели до формування першої в історії Росії стратегії державного управління та фінансування бюджетного дефіциту [358][44].

Величезне зростання видатків насамперед було пов'язано з проведенням реформи монетної системи Росії, численними будівельними роботами та іншими починаннями Петра І. Фінансове напруження держави стало особливо гострим у перші роки XVIII століття. Почате Петром І будівництво флоту та північної столиці, а також бурхливий розвиток виробничих потужностей держави вимагали великих державних вкладень. Видатки почали перевищувати щорічні надходження у доходну частину бюджету, і перед державою вперше постала проблема фінансування дефіциту казенних грошей (дефіциту державного бюджету).

У перші роки царювання Петра І покриття розриву між доходною та видатковою частинами бюджету відбувалося за рахунок залишків минулих років. Але з 1704 р. залишки почали швидко зменшуватися, і постала проблема пошуку нових джерел для покриття зростаючих видатків. Одним з основних джерел доходу стало карбування та перекарбування монети. Під час реформи монетної системи зменшувалися розміри монет з дорогоцінних металів, перекарбовувалися у російські гроші монети інших держав, а також з'явилися у обігу нові монети, викарбувані з "неповноцінних металів" - міді.

Але з часом, це основне Петровське джерело доходів поступово вичерпувалося. Старі гроші були перекарбовані на нові, а використання іноземної валюти давало значно менший дохід і ставало усе більш важким. До того ж дохід, отримуваний за рахунок переробки повноцінної монети у неповноцінну, залишив дуже болісний наслідок - падіння курсу грошей та підвищення цін. Надходження до казни тепер відбувалося й у монетах з неповноцінних металів, через що дохідна частина бюджету частково знижувалася. Внаслідок усього зазначеного у 1710 р. перед державою постала серйозна проблема величезного бюджетного дефіциту.

Порівняння державних доходів з видатками у 1710 р. показало, що за три роки (1705-1707) середня річна сума доходів не перевищувала 3 млн. 134 тис. руб., у той час, коли лише армія і флот вимагали до 3 млн. руб. щороку й на решту видатків припадало не менше 900 тис. рублів [173][45]. Отже, мінімальний показник дефіциту державного бюджету, яки необхідно було фінансувати, перевищував 16%.

У пошуках нових джерел фінансування нестримно зростаючих видатків Петро І робить небезпечний крок. Завершивши грошову реформу, він вдався до перегляду податкової системи, значно збільшивши кількість та обсяг податків і зборів. Це дало певне збільшення доходів казни, проте не вирішило проблему дефіциту. Тоді Петро І вирішує ввести нові державні монополії на ті види діяльності, які здавалися йому прибутковими.

У результаті, на початку XVIII сторіччя були значно розширені державні монополії на продаж товарів зовнішньої та внутрішньої торгівлі. Запроваджені згідно з указами Петра І казенні монополії на продаж вина, тютюну та солі, стали приносити державі чималі доходи. Так, за Табелем казенних зборів 1724 р. кабацькі збори давали близько 25% усіх казенних зборів (окрім подушного). Соляний збір складав 16% від усіх зборів[46]. Були також встановлені монополії на продаж гральних карт, шашок, шахів, тютюнових люльок і, навіть, дубових трун та постоялих дворів. Останні стали першим прикладом неефективної державної монополізації, не давши очікуваних доходів казни.

У пошуках коштів для покриття всезростаючого дефіциту бюджету, усе, що неможливо було взяти до казни і оголосити казенною монополією, обкладалося податками, оброками, податтю. Обкладенню піддавалися угіддя, промисли, види зайнятості населення, володіння жалюгідним майном, релігійні вірування та обряди, носіння старовинного плаття і бороди, навіть чорні та сірі очі. З надзвичайним зростанням видатків населення, пов'язаних зі сплатою податків і зборів, значно погіршилося становище майстрового та "робітного" люду.

Отже, можна сказати, що діяльність Петра І стала першим прикладом формування та застосування державної стратегії підвищення ефективності фінансування державних видатків та подолання бюджетного дефіциту. Вона ґрунтувалася на:

1) проведенні державної грошової реформи, в основу якої було покладено карбування та перекарбування монет;

2) реформуванні податкової системи з метою розширення оподаткування;

3) збільшенні державних монополій у сферах виробництва, послуг і торгівлі;

4) посиленні державного контролю за використанням коштів державної казни.