Але Петровські реформи за усього їх значення не тільки не вирішили проблем у сфері державних фінансів та видатків, а й збільшили їх, привівши до інфляції металевих грошей. Утворення законодавчої бази за додержанням законності при здійсненні витрат з державної казни та перші кроки на шляху розвитку державного фінансового контролю стало майже чи не єдиним позитивним результатом застосування петровської стратегії фінансування бюджетного дефіциту. Тому коли через тридцять сім років після смерті Петра І Катерина ІІ зайняла престол, вона теж виявила значний дефіцит у державному бюджеті [337][47].

Першого ж місяця свого царювання Катерина ІІ видає указ від 23 липня 1762 p., в якому наказує[48]: стягнути раніше роздані банками та із казни позики; повернути роздані не в силу законів державні гроші; продати засіки й порожні землі з лісами та іншими угіддями тим поміщикам, яким ці землі потрібні для зайняття хліборобством.

Цей указ Катерини II можна розглядати як другу у Росії спробу запровадження державної стратегії управління та фінансування бюджетного дефіциту. Як і Петро І, Катерина зміцнює правове регулювання державних видатків, встановлюючи чіткий нагляд за законністю при використанні державних грошей та здійснені державних видатків. У пошуках нових джерел фінансування державних видатків, Катерина звертається до невикористаного Петром І нового джерела їх покриття - до розпродажу державних земель. Користуючись сьогоднішньою термінологією, такий захід можна назвати земельною приватизацією.

Проте доходів, отриманих за указом від 23 липня 1762 р. про розпродаж державних земель було недостатньо для вирішення фінансової проблеми країни. І якщо для Петра І на початку його царювання істотним джерелом фінансування видатків було карбування та перекарбування монет, то Катерина ІІ вдалася до випуску паперових грошей. Так, 29 грудня 1768 р., у зв'язку із початком війни з Туреччиною, був виданий маніфест "Про заснування у Петербурзі та Москві державних банків для обміну асигнацій", яких було випущено на 3 млн. руб. А через 16 років ліміт І був розширений вже до 100 млн. руб. Очікувалося, що паперово-грошова емісія не лише покриє бюджетний дефіцит, а й оживить господарський та економічний стан Росії[49].

Намагаючись вирішити проблему фінансування великого дефіциту державного бюджету, Катерина II вперше в історії Росії використовує зовнішні позики як нове джерело фінансування державних видатків. Своїм указом від 2 квітня 1769 р. вона оголошує про випуск першої російської зовнішньої позики на 7,5 млн гульденів (3,7 млн руб.) на 10 років через посередництво амстердамських банкірів де-Смет [364][50]. Реалізація позики затяглася на три роки, однак відбулася. І вже у відомості за 1773-1774 рр. про видатки на Турецьку війну можна побачити суму у 230 тис. руб. на оплату процентів із "голландської і генуезької негоціації", взятої на покриття військових видатків. Починаючи з цього часу, у розписах Росії надовго закріплюється ще один новий вид державних видатків - платежі процентів за позиками, розмір яких протягом 1785-1796 рр. досяг 5,4 % бюджету щорічно[51].

Отже, Катерина ІІ обрала іншу державну стратегію фінансування бюджетного дефіциту. На відміну від Петра І, її стратегія ґрунтувалася на:

1. "приватизації" державного майна, а саме - на розпродажі земель, а не "націоналізації" майна і розширенні державних монополій;
2. використанні зовнішніх позик, а не на збільшенні внутрішнього оподаткування;
3. емісії паперових грошей, а не на карбуванні та перекарбуванні монет.

Катерина II, як і Петро І, надавала величезного значення державному контролю за використанням державних грошей, присвятивши цьому чимало указів і розпоряджень.

Використання зовнішніх позик в умовах зміцнілого авторитету країни виявилося позитивною знахідкою для фінансування бюджетного дефіциту в стратегії Катерини II. Знайдене Катериною джерело фінансування державних видатків у вигляді приватизації земель показало, що приватизація не може давати постійних доходів, однак може понизити державні видатки з нагляду за правильним використанням численної кількості майна.

Разом з тим, використання Катериною II неконтрольованої грошової емісії значно погіршило фінансове становище держави. Якщо карбування та перекарбування Петра І призвело до широкого ходіння у країні неповноцінної мідної монети, то паперово-грошові емісії Катерини ІІ поклали початок інфляційному знеціненню паперових грошей.

Правила складання бюджетних розписів в Росії до і під час правління Катерини II базувалися на видах видатків, які необхідно було фінансувати. Кожен вид доходу державної казни був закріплений за конкретно визначеним видом видатків. Через це доходні відомості були надзвичайно заплутаними. Щоб "скласти для себе скільки-небудь ясне поняття про державні видатки", необхідно було "вибирати під окремі рубрики і найменування цифри, розкидані по всій доходній відомості" [337][52]. При цьому значна частина видатків значилася в цих відомостях під загальною назвою "штатних видатків" (тобто видатків, здійснюваних штатс-конторою на різні предмети і потреби), без докладного розпису того, що саме належить до таких видатків. Наприклад, у розписі на 1765 р. значились видатки, наведені в табл.1.1.

З розпису видатків можна побачити, що найбільші видатки Росії наприкінці ХVIII ст. припадають на армію, на утримання двору та центральних органів державного управління (центральну адміністрацію). Цікаво, що на четвертому місці стоять "оборотні видатки", до яких в ці часи відносили видатки на виготовлення казенного вина та виготовлення і закупівлю солі.

Справа ускладнювалася тим, що не складалися загальні переліки типових видатків, інакше кажучи - ще не існувало класифікації державних видатків.

Необхідність контролю за дотриманням законності у витрачанні державних коштів, а також плутанина, що панувала в державних розписах щодо видатків державної казни, потребувала проведення систематизації останніх. Для цього у 1769 р. Катерина ІІ створює спеціальну комісію для вивчення відомостей про державні видатки. Після опрацювання численних розписів видатків комісія запропонувала розподіляти їх у державних розписах, які замінювали собою державний бюджет, під такими рубриками [338][53]:

1) видатки, потрібні на захист держави;

2) видатки на дотримання внутрішнього порядку, спокою і безпеки кожного окремо і всіх взагалі;

3) видатки на підприємства для загальної користі (публічні будівлі, шляхи сполучення, навчальні установи);

4) видатки на забезпечення і пишноту престолу (у тому числі й утримання гвардії).

Крім того, було запропоновано розподіляти видатки на "часові" (звичайні) та екстраординарні. До "часових" видатків були віднесені усі звичайні видатки, що виникають "в усі часи". Такі видатки повинні були фінансуватися за рахунок часових (звичайних) доходів. Усі інші видатки були віднесені до екстраординарних, які могли фінансуватися лише за рахунок "екстраординарних доходів". До таких доходів належали зовнішні позики, а також екстраординарні податки та збори, що вводилися вимушено і на короткий час.

За царювання Катерини II також була проведена реформа місцевих установ. Обласна реформа 1775 р. заклала фундамент місцевого самоуправління і започаткувала розподіл видатків у державі на загальнодержавні, що фінансувалися за рахунок державної казни, і місцеві видатки, що фінансувалися за рахунок місцевих фондів коштів[54]. Таким чином, в епоху Катерини II продовжувався розвиток видів і форм видатків у державі: у державних розписах з'явилися видатки на оплату зовнішніх позик, а видатки держави, пов'язані з фінансуванням публічних потреб і державних функцій, уперше стали поділятися на загальнодержавні й місцеві видатки.

Отже, у XVII-XVIII ст. у Росії поряд з приватними видатками населення та приватними видатками підприємців, що мають економічний характер, продовжують з'являтися нові види видатків державної казни, і вже існують такі види видатків:

1) економічні видатки, що мають публічний характер - на розвиток і функціонування промисловості;

2) видатки для покриття процентів за державними позиками, які також мають публічний характер;

3) відбувається розподіл видатків публічного характеру на загальнодержавні і місцеві;

4) посилюється державний фінансовий контроль за здійсненням державних видатків на основі владно-правових приписів, що мають ознаки законодавчих актів.

Однак видатки публічного характеру ще не можуть бути названі "публічними видатками", оскільки державне майно в Росії як і раніше залишається невідокремленим від приватного майна монархів і є, фактично, приватною власністю останніх. У результаті, значно розвивається правове регулювання державних видатків, і їх фінансування все більше пов'язується з наявністю відповідних актів верховної влади, що мають законодавчий характер. Величезне збільшення обсягів коштів, що витрачаються в державі, призводить до необхідності проведення урядом систематизації не лише доходів, але й видатків державної казни. Однак класифікація доходів у кінці XVIII ст. залишається значно більш розвинутою, точною і повною, ніж класифікація видатків, яка ще не відображає і не упорядковує всі здійснювані державою та місцевим самоврядуванням видатки.