Історики та теоретики держави та права відзначають, що пізнавальна проблематика нерідко породжується логікою розвитку наукового знання. Тому зрозуміти її глибинний зміст можливо лише за умови історичного підходу до розгляду самої проблеми [115][119]. При цьому часто з'ясовуються такі причини проблеми, які беруть початок у далекому минулому. Саме так виглядає справа з поступовим виділенням публічних видатків як особливого різновиду видатків у державі, розмежуванням "публічного" і "приватного" у суспільних відносинах, у тому числі тих, що виникають з приводу здійснення будь-яких видів видатків, та визначенням поняття "публічні видатки" у праві.

Для з'ясування критеріїв чіткого відокремлення "публічного" та "приватного" у суспільних відносинах, у праві та відмежування публічних видатків від приватних, спочатку необхідно з'ясувати поняття "публічності" та її характерні ознаки, що проявляються у суспільних відносинах.

Публічність як поняття походить від латинського терміна "publicus" - "суспільний" ("не приватний") [282][120], належний усім людям взагалі, гласний, відкритий, спільний. У зарубіжній юридичній термінології, що використовувалася протягом останніх ста років в американському та англійському праві, "публічність" як ознака суспільного явища характеризується через похідне поняття "публічний". Останнє трактується як "такий, що належить державі, нації, комуні (територіальному об'єднанню громадян); такий, що належить, використовується або впливає на життя та діяльність усього людства взагалі, певної нації, певної держави, комуни або великого об'єднання людей (але не класу); дозволений до спільного використання; такий, що не належить до жодної певної окремої особи або певного конкретного класу (осіб)" [203][121]. Отже, підкреслюється різниця між поняттями "публічний" та "класовий", що дає змогу розрізняти суспільні явища, які носять "публічний", але не "класовий" характер.

Таким чином, спираючись на першоджерела визначення термінів "публічність" та "публічний", можна виділити певні їх ознаки як економічного, так і правового характеру. До правових ознак "публічності" в суспільних явищах із вищенаведеного можна віднести: 1) право власності на об'єкт дослідження: державна власність або власність комуни, 2) мету використання об'єкта дослідження: чи використовується він в інтересах всього людства, всієї держави, усієї нації, всієї комуни, або усього об'єднання людей, що створено не за класовим принципом.

Але чи будуть такі правові ознаки "публічності" суспільних явищ вичерпними (та достатніми) на сьогодні? Без перебільшення можна сказати, що проблема чіткого розмежування "публічного" і "приватного" у суспільних відносинах та, відповідно, у праві, а також проблема пошуку ознак (характерних якісних критеріїв) "публічності" досліджувалися вченими-юристами протягом багатьох століть. Однак актуальність цього питання не завжди була однаковою. Проблема чіткого розмежуванням "публічного" та "приватного" у праві та пошуки ознак "публічності" в суспільних явищах у постсоціалістичних країнах гостро постала перед фахівцями лише наприкінці 90-х рр. минулого століття і виявилася непростим завданням з певних об'єктивних і суб'єктивних причин.

До наших днів дійшла відома формула розмежування права на публічне (jus publicum) та приватне (jus privatum), яка приписується давньоримському юристу Ульпіану: "Publicum lus est quod ad statum rel Romanae spectat, privatum quod ad singulorum utilitatem"[122]. Інший відомий вислів римського правника Папініана проголошує: "Lus publicum privatorum mutari non potest"[123]. Однак і сьогодні серед юристів не існує єдиної думки щодо юридичних критеріїв, які можна було б взяти за основу розмежування публічного та приватного в суспільних відносинах та праві.

Римські юристи зводили відмінність приватного та публічного у суспільних відносинах та праві до різниці інтересів, що захищалися державою, поділяючи інтереси на "приватні" та "публічні". Таким чином, римляни використовували як ознаку "публічності" саме характер інтересу, що пов'язаний із певним суспільним явищем, що регулюється правовими нормами, а саме - наявність "публічного" (загального, більш широкого) чи суто "приватного" (пов'язаного з певною конкретною особою) інтересу. Але пізніше було визнано, що цей критерій є занадто "розмитим" і потребує подальших пояснень.

Проблема встановлення чітких ознак "публічного" та "приватного" у російському дореволюційному праві (яке є джерелом і для українського сучасного права) посилювалася ще й тим, що в ньому поділ на публічне і приватне історично не був виражений настільки чітко, як в інших державах, через певні особливості і помітну питому вагу звичаєвого права [28; 46; 48][124]. Ця проблема привернула до себе певну увагу правників лише наприкінці XIX ст. у зв'язку з підвищенням інтересу прогресивної громадськості до ідей конституціоналізму та введенням системи законів. Тому в російській та українській юридичній літературі поняття "публічності" як правової категорії досліджувалося лише в контексті розмежування публічного та приватного права. Але в ході дискусій щодо визначення предмета кожної з цих галузей розглядалися також і загальні ознаки публічності суспільних явищ, відносини стосовно яких мають охоплюватися саме публічним правом.

Проте спроби знайти "універсальні принципи" класифікації на "публічне" і "приватне" призводили до різних, іноді таких, що суперечать один одному, підходів і висновків [120][125]. Так, наприклад, визначаючи державне майно дореволюційної Росії, С.І. Іловайський відносив до нього в тому числі і "майно імператорського двору" [47][126], що свідчить про нетривіальність питання розподілу "державного" і "приватного" в дореволюційній Росії. А інший видатний учений дореволюційної Росії О. Свірщевський вважав, що державні фінанси у новий та новітній період історії людства пов'язані переважно з публічними фондами грошових коштів [105][127].

Спробу конкретизувати поняття "інтересу" як ознаку "публічності" і "приватності" та класифікаційний критерій їх розмежування зробив Л.Л. Герваген. Він вважав, що різниця між моментами приватного та публічного у праві криється в трьох відносинах: 1) у відносинах до людини, яка указує, 2) у відносинах до людини, якій указується, 3) у відносинах до способу, яким указується об'єкт дії [29][128]. На думку Л.Л. Гервагена, необхідно враховувати ступінь значення певного життєвого інтересу. Тоді до публічного права мають належати більш важливі життєві відносини, а до приватного - дрібніші життєві інтереси[129].

Шукаючи "більш певні", ніж запропоновані римлянами, критерії розмежування "публічного" та "приватного", відомий російський учений К.Д. Кавелін вважав, що ознака приватного чи публічного характеру самих правовідносин є штучним критерієм розмежування. Він зазначав, зокрема, що правові відносини мають різні сторони, і залежно від того, яка з них виділяється, правовідносини можна включати до предмета регулювання тієї чи іншої галузі права [49; 50][130].

Інші вчені пропонували проводити розподіл на "публічне" та "приватне" у соціальних явищах та праві за формальною ознакою, вважаючи, що зовнішня (формальна) відмінність цивільного (приватного) та публічного права криється в способі захисту прав: публічні права захищаються за ініціативою держави та через державні органи, а приватні - за ініціативою зацікавленої особи [107; 75; 144][131].

На нашу думку, недолік такого підходу до визначення "публічного" та "приватного" у суспільних явищах полягає в тому, що наявний у сучасному законодавстві розподіл ініціатив щодо захисту тих чи інших прав не завжди відповідає дійсному існуючому розмежуванню між предметами публічного та приватного права. Наприклад, ініціатива громадян щодо порушення та припинення окремих категорій кримінальних справ, ініціатива учасників цивільного процесу щодо подання заяви про відвід судді або всьому складу суду є реалізацією прав приватних зацікавлених осіб, які виявляються у сфері публічних правовідносин.

Відомий російський юрист М.М. Коркунов наприкінці XIX ст. зробив ґрунтовну характеристику розвитку ідей публічного та приватного права в російській історії правознавства [58; 59][132]. Він також звернув увагу на те, що римляни зводили відмінність між "приватним" та "публічним" правом до відмінності "приватних" та "публічних" інтересів, що захищалися державою. Але, як зазначає М.М. Коркунов, через недостатню визначеність такої ознаки розмежування публічного та приватного в праві пізніше з'явилися нові спроби розмежування та інші ознаки [78][133].

Савінья і Шталь [250; 59][134], який підтримав класифікацію Савіньї, запропонували взяти за основу розмежування "публічного" та "приватного" у суспільних відносинах мету виникнення відносин. Вони звернули увагу на те, що одні юридичні відносини мають на меті та визначають своїм завданням задоволення потреб однієї окремої людини. А метою та завданням інших є поєднання людей в одне ціле та регулювання їх життя в цьому єдиному цілому.

Набагато пізніше Р. Ієринг розвинув цю ознаку "публічності" в юридичних відносинах, виходячи із суб'єктів мети таких відносин [162; 44; 163][135]. Він виділив три класи юридичних відносин: 1) відносини, метою яких є певна окрема особа; 2) відносини, метою яких є суспільство; 3) відносини, метою яких є держава. Однак, виділивши зазначені види інтересів, Р. Ієринг не використовував їх як критерій розмежування публічного та приватного в суспільних відносинах та у праві. Він відмічав, що правом забезпечують цілі всіх та кожного і розглядав право як систему соціальних цілей, що гарантуються примусом, або як сукупність життєвих умов суспільства в загальному розумінні, забезпечених зовнішнім примусом, тобто - державною владою. У зв'язку з цим, Р. Ієринг вважав, що всі члени сучасного йому суспільства солідарні у своїх інтересах та мають спільні цілі, тому право як явище є виразом "спільних, загальних інтересів".

На наш погляд, цікавим у цій класифікації є перше намагання не лише розмежувати "публічні" та "приватні" юридичні відносини, але й відокремити два види "публічності" в юридичних відносинах: 1) публічні відносини, суб'єктом яких є держава, та 2) публічні відносини, суб'єктом яких є суспільство (а не держава).

Але згодом класики українського та російського публічного права дійшли висновку про неможливість провести чітке розмежування "публічного" та "приватного", спираючись на різницю змісту юридичних відносин.