Размещено на http:/mego.info

Размещено на http:/mego.info

Правові засади державної підтримки сільськогосподарського дорадництва в Україні: реалії та перспективи

Григор'єва Х.А., к. ю. н., доцент

кафедри аграрного, земельного та екологічного права

Національний університет «Одеська юридична академія»

Анотація

Стаття присвячена дослідженню правових засад державної підтримки сільськогосподарської дорадчої діяльності в Україні в розрізі сучасних реалій та подальших перспектив.

Ключові слова: сільськогосподарське дорадництво, сільськогосподарська дорадча діяльність, державна підтримка, протекціонізм, соціально спрямовані дорадчі послуги.

Статья посвящена исследованию правовых основ государственной поддержки сельскохозяйственной совещательной деятельности в Украине в разрезе современных реалий и последующих перспектив.

Ключевые слова: сельскохозяйственное консультирование, сельскохозяйственная совещательная деятельность, государственная поддержка, протекционизм, социально направленные совещательные услуги.

Hryhorieva KA. LEGAL BASIS STATE SUPPORT OF AGRICULTURAL EXTENSION SERVICES IN UKRAINE: REALITIES AND PROSPECTS

The article investigates the legal principles of state support for agricultural advisory activities in Ukraine in the context of current realities and future prospects.

Key words: agricultural extension, agricultural advisory services, state support, protection, socially oriented advisory services.

Постановка проблеми

Сучасний розвиток сільського господарства України - провідної галузі економіки нашої держави - не можна оцінити як стабільний та рівномірний. Посилена орієнтація на виробництво «експортних» культур (зернових і технічних) містить у собі багато загроз, у тому числі занепад тих галузей сільського господарства, які забезпечують продовольством внутрішній ринок (наприклад, тваринництво, овочівництво тощо). На тлі глибоких реформ в оподаткуванні гостра потреба у виваженій державній підтримці наразі постала як ніколи актуально. Серед усієї різноманітності напрямів державної підтримки особливе місце займає підтримка сільськогосподарської дорадчої діяльності. Специфічність такої підтримки полягає в тому, що вона не спрямована безпосередньо на виробництво, але здійснює неоціненний вплив на його розвиток шляхом підвищення рівня знань та поширення інноваційних і ефективних технологій. Історія державної підтримки сільськогосподарського дорадництва в Україні складна та суперечлива: з одного боку, постійне декларування її необхідності, а з іншого - згортання бюджетного фінансування. Закладення в Державний бюджет на 2017 рік видатків на програму «Фінансова підтримка заходів в АПК» (яка включає в себе і фінансування сільськогосподарського дорадництва) суми коштів у 12 разів більшої, ніж за останні 4 роки, виносить на порядок денний питання щодо відновлення наданняпідтримки дорадчій діяльності. Це, у свою чергу, вимагає наукового аналізу законодавчих засад її надання.

Аналіз стану дослідження

державна підтримка сільськогосподарський дорадчий

Окремі аспекти законодавчого забезпечення державної підтримки сільського господарства були предметом дослідження багатьох вітчизняних вчених: О.В. Гафурової, А.В. Духневича, В.М. Єрмоленка, В.П. Жушмана, І.І. Каракаша, Т.О. Коваленко, П.Ф. Кулинича, С.І. Марченко, В.В. Носіка, І.П. Сафонова, В.І. Семчика, А.М. Статівки та інших науковців. Правовим питанням організації сільськогосподарської дорадчої діяльності в Україні приділяли увагу Д.В. Бусуйок [1], С.Ф. Домбровський [2], Т.В. Курман [3], О.М. Савельєва [4], Л.С. Тараненко [5], О.М. Туєва [6], В.Ю. Уркевич [7] та інші. Сільськогосподарське дорадництво вивчають також вчені-економісти М.Ф. Кропивко [8],, І.П. Кудінова [10], І.П. Сокольська [11], О.І. Шаманська [12] та інші. Однак існує потреба в розкритті особливостей правового механізму державної підтримки сільськогосподарського дорадництва на сучасному етапі з одночасним прогнозуванням можливостей його подальшого вдосконалення.

Метою даної статті є виявлення характерних особливостей і проблемних аспектів державної підтримки сільськогосподарської дорадчої діяльності, а також окреслення шляхів подальшого реформування законодавчих засад її надання.

Виклад основного матеріалу

Державна підтримка сільськогосподарського дорадництва в Україні характеризується низхідною динамікою, навіть незважаючи на досить сприятливу нормативно-правову основу, що регулює дані правовідносини. Так, у Законі України «Про сільськогосподарську дорадчу діяльність» [13] присвячено окрему статтю питанням державної підтримки дорадництва. Аналіз даної статті виявляє три основні види державної підтримки дорадчої діяльності: 1) передбачення щорічно в Державному бюджеті України окремим рядком коштів на фінансування такої підтримки; 2) передбачення щорічно в місцевих бюджетах коштів на відповідні цілі; 3) передбачення в державних цільових програмах, спрямованих на розвиток сільського господарства та сільської місцевості, фінансування дорадчої діяльності в розмірі не менше 5% коштів. Практика невблаганно вказує на декларативність даних положень. Зокрема, в жодній державній програмі, спрямованій на розвиток сільського господарства і сільської місцевості, не було передбачено 5% коштів на консультаційний (дорадчий) супровід [9], а виділення коштів на місцевому рівні є епізодичним явищем та являє скоріше виключення, ніж загальне правило. Найбільший інтерес представляє саме пряма підтримка сільськогосподарського дорадництва за рахунок коштів державного бюджету. Сутність даного механізму полягає в наступному. Уповноважені державні органи визначають перелік заходів у рамках сільськогосподарського дорадництва, які будуть профінансовані за рахунок державного бюджету на відповідний рік. Законодавством такі послуги названі соціально спрямованими. Загальна концепція сільськогосподарської дорадчої діяльності в Україні побудована на засадах оплатності таких послуг за рахунок замовника. Однак є такі дорадчі послуги, які суб'єкти господарювання та сільське населення не замовлять та не оплатять з різних причин, але в наданні таких послуг є необхідність і державний інтерес. Саме такі послуги підпадають під категорію соціально спрямованих та є об'єктом державної підтримки. Серед суб'єктів дорадчої діяльності, які бажають здійснити такі заходи, проводиться конкурс, із переможцями якого управління агропромислового розвитку облдержадміністрації укладає договір про надання дорадчих послуг. За умовами такого договору повне виконання зумовлених послуг передує їх оплаті, що надає даному виду державної підтримки компенсаційного характеру. У такий спосіб держава в особі уповноважених органів виступає замовником надання певних послуг для суб'єктів господарювання та сільського населення. Слід зазначити, що зарубіжний досвід свідчить про те, що запуск сільськогосподарського дорадництва переважно відбувається саме за ініціативи та за кошти держави [5; 8; 14], тому практика державної підтримки в Україні не є унікальною та є цілком закономірним явищем. Розглянемо деякі правові аспекти надання державної підтримки сільськогосподарському дорадництву за описаним правовим механізмом.

Коло суб'єктів отримання державної підтримки визначено нечітко. У Законі України «Про сільськогосподарську дорадчу діяльність» передбачено, що претендентами на підтримку є всі суб'єкти дорадчої діяльності, тобто сільськогосподарські дорадчі служби, дорадники та експерти-дорадники. Однак постанова Кабінету Міністрів України від 19.09.2007 року вносить невизначеність у це питання своєю назвою: «Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для державної підтримки сільськогосподарської дорадчої служби» [15]. При цьому в тексті даної постанови йдеться про всіх суб'єктів дорадчої діяльності, а не лише про служби. Виявлена суперечність, на наш погляд, вказує на прикрий дефект законодавчої техніки.

Незважаючи на формальний допуск усіх суб'єктів дорадчої діяльності до участі в конкурсі, де-факто його здатні пройти лише дорадчі служби. Такий висновок випливає з аналізу критеріїв, що висуваються до переможців, а саме: а) спеціалізація (відповідність дорадчих послуг, передбачених кваліфікаційними свідоцтвами, запропонованим планам заходів); б) кадрова забезпеченість (наявність достатньої кількості кваліфікованих кадрів, що можуть бути залучені); в) матеріально-технічна забезпеченість (наявність необхідної матеріально-технічної та інформаційної бази, організаційно-методичного забезпечення); г) вартісна пропозиція (запропонована вартість витрат на надання соціально спрямованих дорадчих послуг) [16]. Фактично другий та третій критерії спрямовані не на індивідуального дорадника, а на їх сформований колектив. Варто також окремо наголосити, що в якості конкурсного критерію не розглядається попередній досвід та досягнення суб'єктів дорадчої діяльності, що потенційно відкриває новоствореним суб'єктам дорадництва рівний доступ до програм державної підтримки.

Напрями та обсяги фінансування в рамках аналізованої програми державної підтримки визначені на підзаконному рівні. У постанові Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для державної підтримки сільськогосподарської дорадчої служби» надається узагальнений перелік соціально спрямованих дорадчих послуг: а) проведення навчальних семінарів, б) організація демонстраційних показів форм і методів роботи, в) надання індивідуальних дорадчих послуг, г) випуск і розповсюдження друкованої продукції. Як бачимо, акцент зроблено саме на формах послуг, а не на їхньому змісті. Загальний характер такого формулювання має позитивні аспекти (адже охоплює велику кількість можливих змістовних варіантів дорадчих послуг) та деякі негативні аспекти. Останні виявлені в ході дослідження судової практики та полягають у складності встановлення факту цільового чи нецільового використання бюджетних коштів. Наприклад, Глибоцькій районній громадській організації

«Сільськогосподарська дорадча служба» довелося доводити в суді, що витрати на фуршет (каву, воду і солодощі), який був проведений у рамках навчального семінару, були оплачені за рахунок державного бюджету правомірно. Суд встановив, що відповідно до п. 2 Порядку бюджетні кошти спрямовуються на оплату дорадчих послуг без розшифрування конкретних складових таких заходів та видатків на їх оплату, а тому факту нецільового використання бюджетних коштів не відбулося [17].

Специфіка даного виду державної підтримки полягає в попередньому наданні дорадчих послуг та подальшій їх оплаті в строго лімітованих обсягах. Так, наказом Міністерства аграрної політики України та Міністерства економіки України «Про затвердження вартості соціально спрямованих дорадчих послуг» від 21.11.2007 року встановлено граничний розмір державної підтримки по кожному виду послуги (одноденний семінар на 25 осіб - 2000 грн., демонстраційний показ на 30 осіб - 3294,24 грн., індивідуальна послуга за 1 годину консультації - 25 грн., інформаційні видання за 1 примірник - 200 грн.) [18]. Судова практика вказує на такий проблемний аспект. У випадку присутності на заході (семінарі чи демонстраційному показі) меншої кількості учасників, ніж зазначено в наказі (менше 25 та 30 осіб відповідно), надання такої послуги за рахунок державного бюджету оплачуватися не повинно (див., наприклад, рішення [19]). З іншого боку, присутність більшої кількості учасників додатково не оплачується. На наш погляд, такий підхід є позитивістським та не відповідає принципу аграрного протекціонізму. Було б більш правильно здійснити оплату пропорційно кількості фактичних учасників заходу і тим самим стимулювати залучення більшої кількості слухачів.

Основними проблемами надання державної підтримки сільськогосподарському дорадництву можна вказати такі: