ад’юнкт кафедри теорії держави та права Київського національного університету внутрішніх справ

У статті розглядається поняття, етапи та суб’єкти відомчої нормотворчості. Наводяться приклади нормотворчої діяльності окремих органів держави.

На сучасному етапі розвитку Української держави відбувається оновлення законодавства, створення нових підзаконних актів у різних галузях життєдіяльності суспільства. Проте переважна більшість підзаконних актів є результатом відомчої нормотворчості. Так, нормотворчістю є діяльність уповноважених державних та недержавних органів, які у межах своєї компетенції видають підзаконні акти, спрямовані на регулювання певного кола суспільних відносин. Державні органи, залежно від обсягу і специфіки компетенції, функціонального призначення та місця у системі органів державної влади, поділяються на вищі (Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України), центральні органи виконавчої влади, місцеві органи державної виконавчої влади (місцеві державні адміністрації) [1, с. 516] та локальні (посадові особи підприємств, установ та організацій). Державні органи виконавчої влади у межах своєї компетенції видають підзаконні акти, які в залежності від їх місця в апараті держави та юридичної сили поділяються на загальні, відомчі, місцеві та локальні. Враховуючи класифікацію органів виконавчої влади за їх місцем в апараті держави та, відповідно, класифікацію підзаконних актів за їх юридичною силою, виникає потреба у поділі нормотворчості на такі рівні: нормотворчість вищих органів виконавчої влади, нормотворчість центральних органів виконавчої влади (відомча нормотворчість), нормотворчість місцевих органів виконавчої влади (місцева нормотворчість) та нормотворчість керівників підприємств, установ, органі

Отже, відомча нормотворчість посідає важливе місце в правовому регулюванні певного кола суспільних відносин. Проте в науковій літературі недостатньо уваги приділяється даному правовому явищу. Науковці розглядають у своїх роботах відомчу нормотворчість як один з рівнів нормотворчості, зазначаючи при цьому лише те, що відомча нормотворчість здійснюється центральними органами виконавчої влади, результатом нормотворчої діяльності яких є відомчі підзаконні акти. При цьому в Україні досі не існує дослідження, присвяченого проблемам відомчої нормотворчості, що викликає потребу її вирішення.

Щоб розкрити поняття відомчої нормотворчості необхідно розглянути такі аспекти: визначити коло суспільних відносин, що входять до сфери регулювання суб’єктів відомчої нормотворчості; визначити відповідне коло суб’єктів відомчої нормотворчості, які уповноважені видавати відомчі підзаконні акти; проаналізувати зміст етапів відомчої нормотворчості, як процесуальної діяльності по створенню відомчих підзаконних актів шляхом виконання послідовних дій; охарактеризувати принципи здійснення відомчої нормотворчості. Отже, основними завданнями цієї статті є:

висвітлення поглядів науковців стосовно розуміння відомчої нормотворчості;

встановлення кола суб’єктів відомчої нормотворчості;

визначення стадій відомчої нормотворчості;

формулювання поняття відомчої нормотворчості.

Так, для того, щоб охарактеризувати відомчу нормотворчість як правову категорію, слід звернутися до розуміння складових елементів поняття. «Нормотворчість» означає діяльність по створенню та упорядкуванню підзаконних актів. Невизначеним залишається термін «відомча». Тлумачення цього терміна відіграє важливу роль для розуміння «відомчої нормотворчості», оскільки саме він у даному словосполученні визначає особливості даного рівня нормотворчості.

Так, наприклад, Л. В. Коваль розглядає відомство у двох значеннях: у широкому та у вузькому. В першому значенні, на його думку, відомством є сукупність органів, установ, що обслуговують галузь державної діяльності (міністерство, держкомітет). В другому, відомство – це головні управління, комітети, комісії, ради при Кабінеті Міністрів України (далі – КМУ) [2, с. 41]. Більш повне та конкретне визначення відомства подається у Новому тлумачному словнику української мови, оскільки розглядається як галузь державного управління й сукупність установ, які її обслуговують. Великий енциклопедичний юридичний словник конкретизує, що відомство є центральною установою, яка відає певною галуззю або сферою суспільного життя і входить до системи органів виконавчої влади [3, с. 100].

Отже, враховуючи вищезазначені роз’яснення даного терміна можна зробити висновок, що відомство є багатогранним поняттям, а тому його слід розуміти у двох значеннях. По-перше, як сферу суспільного життя, яка входить до відання відповідної галузі державного управління, а по-друге, як сукупність центральних установ органів виконавчої влади, які обслуговують певну галузь державного управління на загальнодержавному рівні. З розуміння «відомства» можна зробити висновок, що відомча нормотворчість націлена на регулювання певної сфери суспільних відносин, яке здійснюється центральними органами виконавчої влади по всій території України.

Так, О.І. Сушинський виділяє три ієрархічні рівні системи органів виконавчої влади з відповідними суб’єктами: КМУ, як вищий орган у системі органів виконавчої влади; міністерства та інші центральні органи виконавчої влади; місцеві органи, до яких належать місцеві державні адміністрації [4, с. 8]. При цьому автор зазначає, що центральні органи виконавчої влади назву «центральних» отримали через те, що серед трьох рівнів системи органів виконавчої влади, які побудовані за ієрархічним принципом, вони займають центральне місце [5, с. 6]. Так, центральні органи виконавчої влади, з однієї сторони, підпорядковані КМУ, як вищому органу виконавчої влади, а з іншої – є вищими по відношенню до місцевих органів виконавчої влади, отже в системі органів виконавчої влади займають центральне місце. Окрім цього, у ч. 1 ст. 1 Указу Президента України «Про Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України» [6] зазначено, що міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України підпорядковані КМУ та є центральним органом державної виконавчої влади, тобто вказаним Указом чітко передбачений статус даного рівня органів виконавчої влади.

Відповідно до ч. 5 ст. 1 Указу Президента України "Про систему центральних органів виконавчої влади" [7], до системи органів центральної виконавчої влади входять: міністерства, державні комітети (державні служби), центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Слід зазначити, що центральні органи виконавчої влади є єдиноначальними органами, тобто владні повноваження органу здійснюються одноособово його керівником. Керівник персонально несе повну відповідальність за результати роботи центрального органу виконавчої влади безпосередньо перед КМУ [8, с. 20].

Міністерство є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні впровадження державної політики у певній сфері діяльності [7, ч. 6 ст. 1], у відповідній галузі [6, ч. 2 ст. 1].

Міністерство у разі потреби видає разом з іншими центральними та місцевими органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та представницькими органами спільні акти [6, ч. 4 ст. 6]. Невирішеним є питання щодо належності спільних актів до відомчої нормотворчості чи виділення як самостійного виду нормотворчості. Так, необхідно зазначити, що спільні акти видаються в разі виникнення потреби в регулюванні тих відносин, які одночасно входять до сфери повноважень декількох суб’єктів нормотворчості, тому суспільні відносини, які регулюються спільними актами, є відомчими лише частково. Слід звернути увагу, що міністр видає спільні акти, як з керівниками інших центральних органів виконавчої влади, які є суб’єктами відомчої нормотворчості, так і з представниками інших органів виконавчої влади, які, в свою чергу, є суб’єктами вищих та місцевих рівнів нормотворчості. Отже, спільне видання актів керівників центральних органів виконавчої влади з уповноваженими суб’єктами є способом здійснення керівниками центральних органів виконавчої влади нормотворчих функцій

Наступним центральним органом виконавчої влади є державні комітети (державні служби), які є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує Прем'єр-міністр України або один із віце-прем'єр-міністрів чи міністрів. Державний комітет здійснює управління у певній сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання [7, ч. 8 ст. 1]. Державний комітет (державну службу) очолює його голова [7, ч. 8 ст. 1], тому державні комітети (державні служби), як і міністерства є єдиноначальними органами, отже голова державного комітету (державної служби) є суб’єктом відомчої нормотворчості.

До системи центральних органів виконавчої влади входять також центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом, які мають визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження. Щодо них може встановлюватись спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань. Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом очолює його голова [7, ч. 9 ст. 1]. Так, аналогічно з іншими центральними органами виконавчої влади, голови центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом є суб’єктами відомчої нормотворчості.

Слід також зазначити, що КМУ може утворювати урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції). Ці органи утворюються і діють у складі відповідного центрального органу виконавчої влади [7, ст. 6] і підпорядковуються йому [9, ст. 1]. Урядовий орган очолює керівник, який призначається на посаду та звільняється з посади КМУ за поданням міністра, керівника іншого центрального органу виконавчої влади [9, ч. 1 ст. 5], який за посадою є членом колегії центрального органу виконавчої влади [9, ч. 2 ст. 5]. Урядові органи у межах своєї компетенції беруть участь у реалізації державної політики у відповідній підгалузі або сфері діяльності центрального органу виконавчої влади та, відповідно, здійснюють управління нею [9, п. 1 ст. 1]. Згідно чинного законодавства до повноважень урядового органу належить видання наказів організаційно-розпорядчого характеру [9, ч. 5, ст. 4]. Керівник урядового органу підписує видані в межах компетенції урядового органу накази, організовує перевірку їх виконання [9, ч. 5 ст. 6]. Так, урядові органи очолюють керівники, які уповноважені підписувати видані в межах компетенції урядового органу накази та затверджувати положення про структурні підрозділи урядового органу, що дає підстави вважати керівників урядових органів державного управління суб’єктами відомчої нормотворчості.

Для погодженого вирішення питань, що належать до компетенції міністерства, обговорення найважливіших напрямів його діяльності та розвитку галузі у міністерстві утворюється колегія [6, ч. 1 ст. 8]. Окрім цього, колегія утворюється також в урядовому органі у складі керівника урядового органу, його заступників та керівників структурних підрозділів урядового органу [9, ч. 1 ст. 9]. У ч. 4 ст. 8 Указу Президента України «Про Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України» зазначено, що рішення колегії проводяться в життя наказами міністерства [6] та наказами урядового органу [9, ч. 2 ст. 9]. Так, затвердження рішень Колегії керівниками центральних органів виконавчої влади є одним із способів здійснення ними своїх нормотворчих функцій.

Отже суб’єктами відомчої нормотворчості є: міністри, голови державних комітетів (служб), голови центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, керівники урядових органів державного управління.