590 ПРОНЕВИЧ О.С.,

кандидат історичних наук, доцент, вчений секретар Вченої ради Харківського національного університету внутрішніх справ

ДІЯЛЬНІСТЬ МУНІЦИПАЛЬНОЇ (МІСЦЕВОЇ) ПОЛІЦІЇ/МІЛІЦІЇ В ЄВРОПЕЙСЬКИХ ДЕРЖАВАХ: ДЕЯКІ ТЕОРЕТИЧНІ ТА ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ

На основі аналізу законодавства та правозастосовної практики європейських держав з’ясовано сутність національних парадигм організації охорони громадського порядку та підходів до визначення ключових теоретичних конструкцій (дефініцій), проаналізовано стан організаційно-правового забезпечення діяльності муніципальної (місцевої) поліції (міліції), сформулювало пропозиції щодо оптимальних шляхів розбудови інституту муніципальної поліції (міліції) в Україні.

Механізм управління сучасних демократичних держав достатньо децентралізований, що об’єктивно обумовлює багаторівневість національних поліцейських систем. Поліції (міліції) іманентно властиві інституціональні, функціональні та соціальні ознаки дуалізму, що проявляється в одночасному забезпеченні нею державної монополії на примус і реалізації функції соціального обслуговування, у диверсифікації джерел (бюджетів) фінансування, подвійному підпорядкуванні окремих підрозділів тощо. Дуалізм значною мірою також спричинений співіснуванням державної (національної) та муніципальної (місцевої) поліції (міліції).

Основну роль в охороні громадського порядку у європейських державах, включаючи й Україну, продовжує відігравати поліція (міліція) громадської безпеки районних (міських) відділів (управлінь), що організаційно перебуває у складі міністерств внутрішніх справ. Приналежність міліції громадської безпеки до системи державних органів виконавчої влади суттєво обмежує можливість участі органів місцевого самоврядування у забезпеченні правопорядку в територіальни

х громадах. Натомість масштаби та динаміка реєстрованих адміністративних правопорушень свідчать про тенденцію їх подальшого зростання. Поліція (міліція) зіткнулася з проблемою падіння ефективності діяльності при абсолютизації екстенсивного підходу до організації роботи в умовах дефіциту бюджетного фінансування та існування невиправдано централізованої системи управління. На цьому тлі об’єктивно постала потреба в недержавних суб’єктах правоохоронної (поліцейської) діяльності, функції яких могли б якнайповніше кореспондуватися з очікуваннями населення конкретних територій (громад). Процес муніципалізації поліції (міліції) є проявом своєрідного компромісу між загальнодержавними інтересами та інтересами окремих територіальних громад у забезпеченні громадського порядку на місцевому рівні.

Загальні проблеми здійснення повноважень органів місцевого самоврядування в охороні громадського порядку та окремі аспекти організації та діяльності муніципальної поліції (міліції) аналізувалися у роботах К.С. Бельського [1], О.П. Герасимова [2], Л.М. Долі [3], А.В. Губанова [4], Я.М. Когута [5], О.М. Кононова [6], І.О. Огневої та Д.О. Єжевського [7], О.М. Попова [8], К.В. Сесемка [9], Ю.П. Соловея [10], Є.Ю. Шихова [11] та ін. Водночас зберігається потреба з’ясування сутності національних парадигм організації охорони громадського порядку і наявних підходів до визначення окремих теоретичних конструкцій (дефініцій), компаративного аналізу стану організаційно-правового забезпечення діяльності муніципальної (місцевої) поліції (міліції) європейських держав, визначення оптимальних шляхів розбудови інституту муніципальної поліції (міліції).

Муніципалізація (комуналізація) є однією з визначальних тенденцій розвитку інституту поліції (міліції). Її сутність полягає у передачі (делегуванні) державою органам місцевого самоврядування (муніципалітетам, комунам тощо) частини повноважень щодо охорони громадського порядку у межах територіальної громади. Муніципалізація (комуналізація) поліції (міліції) обумовлена, з одного боку, прагненням зміцнити механізм народовладдя і забезпечити надання якісних правоохоронних послуг населенню (платнику податків, замовнику послуг), а з іншого боку, вивільнити державну поліцію від виконання окремих завдань у сфері охорони громадського порядку, надавши їй можливість зосередитися на усуненні значних небезпек і загроз для суспільного блага. Прагнення муніципалізувати поліцію (міліцію) може іноді також пояснюватися нездатністю центральної влади забезпечити органи охорони правопорядку необхідними ресурсами, об’єктивно та оперативно враховувати мінливі місцеві умови. Створення муніципальної поліції (міліції) дозволяє вирішувати питання фінансового забезпечення служби, оскільки передбачається реалізація чіткого алгоритму “зацікавленість населення – фінансові дотації – поліцейські можливості”.

На нашу думку, впродовж останніх майже двох століть сформувалися європейська та американська макромоделі організації муніципальної (місцевої) поліції (міліції). Європейській моделі притаманна вичерпна законодавча регламентація правового статусу поліції органів місцевого самоврядування в умовах існування достатньо централізованої моделі управління національною (державною) поліцією (міліцією), а також зосередження муніципальної поліції (міліції) виключно на охороні громадського порядку та наданні соціальних послуг населенню. Американській моделі властиві такі специфічні риси: відсутність центрального (загальнодержавного) органу виконавчої влади з функцією координації діяльності поліцейських органів-агентств усіх рівнів, які самостійно пристосовуються до спеціальних умов і місцевих потреб; надання муніципальній поліції широких вповноважень з охорони громадського порядку та боротьби із злочинністю; схожість муніципальної поліції з районним (міським) органом внутрішніх справ за структурою і обсягом виконуваних завдань; наявність передбаченого конституціями окремих штатів унікального інституту шерифа, тобто виборної (іноді призначуваної губернатором) посадової особи, відповідальної за охорону громадського порядку та забезпечення громадської безпеки в провінції (сільській територіальній громаді).

Для позначення поліції (міліції), що функціонує поза централізованою державною поліцейською системою, зазвичай використовуються категорії “муніципальна поліція” (США, Франція, Італія, Іспанія, Швейцарія, Чехія, Словаччина, Естонія тощо) або “місцева поліція” (Великобританія, Російська Федерація).

У поліцеїстиці відсутня єдність у тлумаченні терміна “муніципальна поліція”. Неможливо погодитися із однобокою заідеологізованою позицією Г.В. Барабашева, який розглядає муніципальну поліцію як розгалужений апарат примусу у складі муніципальної системи буржуазної держави, що за значенням і масштабами займає провідне положення серед каральних органів внутрішнього призначення [12, с. 249-251]. У свою чергу, Ю.І. Осіпов підкреслює, що муніципальними слід вважати лише органи поліції, що обслуговують територіальні утворення з населенням у 5-25 тис. мешканців. На його думку, крупні міста (столиці, провінційні центри) мають охоплюватися регіональними системами управління поліцейськими силами [13, с. 22]. Переконливішим здається твердження А.В. Губанова щодо доцільності охоплення терміном “муніципальна поліція” поліцейських формувань, утворених органами місцевого самоврядування будь-яких територіальних одиниць, включаючи й мегаполіси [4, с. 71]. На нашу думку, муніципальна (комунальна) поліція (міліція) є одним з автономних елементів організаційної структури національних поліцейських відомств, якому притаманні такі характерні ознаки: створюється за ініціативою територіальної громади; підпорядковується органам місцевого самоврядування; діє на підставі закону у межах чітко визначеної юрисдикції; виконує завдання з охорони громадського порядку та надання соціальних послуг населенню територіальної громади; функціонує відповідно до чинних загальнонаціональних стандартів правоохоронної діяльності; фінансується з місцевого бюджету; підконтрольний профільному міністерству, населенню та інститутам громадянського суспільства; взаємодіє з національною (державною) поліцією, іншими органами державної влади.

Термін “місцева (поліція) міліція” є менш вживаним. Правові підстави для функціонування місцевої міліції існували у колишньому Радянському Союзі. Так, згідно з п. 21 Положення “Про радянську міліцію”, затвердженого постановою Ради Міністрів СРСР від 08.06.1973 № 385, передбачалися асигнування із бюджетів місцевих рад народних депутатів на утримання підрозділів міліції, що несли патрульно-постову службу, здійснювали дорожній нагляд, установку, експлуатацію та впровадження технічних засобів регулювання дорожнього руху, конвоювання осіб, заарештованих за скоєння адміністративних правопорушень, забезпечували діяльність медичних витверезників, спеціальних приймальників, приймальників-розподільників, дитячих кімнат міліції, адресно-довідкових бюро [14]. Можливість створення радами народних депутатів “місцевої міліції” передбачалася відповідно до ст. 7 Закону СРСР “Про міліцію” від 6 березня 1991 року № 2001-І [15]. У ст. 7 чинного Закону Російської Федерації “Про міліцію” категорія “місцева міліція” вживається як синонім словосполучення “міліція громадської безпеки” [16]. Фактично російський законодавець місцевою визнав лише міліцію громадської безпеки, оскільки певні її підрозділи відповідно до закону мають утримуватися за кошти місцевих бюджетів, а окремі процедурні питання (створення, реорганізація, ліквідація, встановлення додаткової чисельності особового складу, призначення і звільнення з посад її керівників) вирішуватися спільно керівництвом органу внутрішніх справ і муніципальною владою. Водночас у поліцеїстиці існує переконання щодо неможливості ототожнення вищеназваних категорій. Прибічники цієї точки зору наголошують на доцільності застосування терміна “місцева міліція” виключно для визначення усіх служб і підрозділів мі-ліції, які створюються і функціонують у складі або при міському (районному) відділі органів внутрішніх справ, та відсутності підстав для входження місцевої міліції до складу єдиної централізованої системи Міністерства внутрішніх справ, що вирішує завдання у сфері охорони правопорядку на території усієї країни [17, c. 90-91]. Вважаємо, що термін “місцева міліція” коректно вживати для визначення сукупності підрозділів (державних або муніципальних), що виконують завдання у галузі забезпечення правопорядку на певній території, тобто визначальною є саме територіальна (регіональна) ознака. Натомість міліція громадської безпеки виокремлюється з-поміж інших підрозділів за функціональною ознакою, а тому може діяти у складі місцевої міліції, забезпечуючи охорону громадського порядку на певній території. Зазначимо, що поліцію (міліцію) громадської безпеки та місцеву поліцію (міліцію) можна також узагальнено розглядати у якості своєрідного перехідного щабля до муніципалізації поліції (міліції) у цілому.