В соответствии со ст. 1.1. «Законодательство об административных правонарушениях» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001г. №195-ФЗ[ «Законодательство об административных правонарушениях» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001г. №195-ФЗ] (далее КоАП РФ или Кодекс), законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Таким образом, нормативными основаниями привлечения лица к административной ответственности является КоАП РФ и принимаемые в соответствии с ним законы субъектов РФ об административных правонарушениях.

Причем в вопросах установления административной ответственности субъектами РФ, они ограничены рамками, предусмотренными статьей 1.3. КоАП РФ, согласно которой административная ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, устанавливается только на Федеральном уровне.

Следует подчеркнуть, что юридическое (т.е. формально-нормативное) основание административной ответственности составляет сейчас именно закон, а никакой иной правовой нормативный акт (указ, правительственное постановление и т.д.). Участие местных представительных органов и органов исполнительной власти всех уровней (включая федеральные министерства и ведомства, Правительство РФ), а также Президента РФ в установлении административной ответственности КоАП исключает Манохин В.М., Адушкин Ю.С.Российское административное право: Учебник. 2-е изд., испр. и доп. -- Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Сарат. гос. академия права», 2003. -- 496 с..

В КоАП РФ имеется существенная неопределенность в одном из важнейших вопросов - о разграничении законодательных полномочий при установлении составов административных правонарушений. В пункте 3 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ сказано, что к ведению Российской Федерации относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Однако не ясно, что следует понимать под «федеральным значением» вопросов, по которым ответственность может быть установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Еще в 1998 г. при обсуждении проекта Кодекса об административных правонарушениях В.В. Игнатенко указывал, что понятие «вопросы, имеющие федеральное значение», требует более детальной расшифровки (конкретизации), поскольку оценочный характер этого понятия способен осложнить проблему нормотворческой компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях

Что касается «вопросов федерального значения», то в законотворческой практике субъектов Федерации и практике общего прокурорского надзора выработан и реализуется следующий способ истолкования данного понятия. Если КоАП РФ устанавливает административную ответственность бланкетно, указывая на нарушение «законодательства» в какой-либо сфере вообще, а не «законодательства Российской Федерации», то за нарушение законодательных норм субъектов Российской Федерации в данной сфере административная ответственность субъектом Федерации не может быть установлена.

Но такой простой практический путь не снимает теоретическую и конституционную проблему разграничения предметов ведения по особенной части законодательства об административных правонарушениях.

Состояние нечеткой разграниченности полномочий федерального и регионального законодателей в части принятия норм особенной части законодательства об административных правонарушениях порождает и другую проблему, также имеющую конституционно-правовые корни. В частности, без ответа остается вопрос о том, вправе ли субъекты Российской Федерации принимать законы об административной ответственности по предметам совместного ведения, если такая ответственность федеральным законом не установлена.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. № 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области сказано, что отсутствие федерального закона по предмету совместного ведения в момент принятия Устава не препятствовало областной Думе принять собственный нормативный акт, что следует из статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации[ Конституция Российской Федерации ст,55] и вытекает из природы совместной компетенции. В связи с этим субъекты Российской Федерации вправе принимать свои законы об административной ответственности за нарушение собственных региональных законов, а также по вопросам совместного ведения до издания соответствующих федеральных законов.

В то же время признание Конституционным Судом Российской Федерации такого права за субъектами Федерации не снимает указанную проблему в сфере административной ответственности, поскольку существует еще немало общественных отношений, полномочия, по правовому регулированию которых не четко разграничены между Российской Федерацией и ее субъектами. Существуют проблемы в толковании содержания различных предметов ведения и вопросов местного значения. Таким образом, очевидно, что данное направление развития нормативного основания административной ответственности нуждается в серьезной корректировке. В частности, КоАП РФ должен быть, по мнению многих ученых, дополнен положениями, более четко закрепляющими компетенцию субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

В юридической науке высказано мнение, согласно которому нормы международного права о правах человека и нормы Российской Конституции требуют, чтобы правовое регулирование всех вопросов административной ответственности было сосредоточено на федеральном уровне. Например, Л.И. Поспелова предлагает закрепить КоАП РФ в качестве единственного источника административно-деликтного[ Конституции Российской Федерации ч3 ст. 55] законодательства. По ее мнению, только такое нормативное решение будет соответствовать международно-правовым актам о правах человека и гражданина, Конституции Российской Федерации (части третьей ст. 55), системности российского деликтного законодательства, поскольку лишь федеральный уровень правового регулирования административной ответственности позволит обеспечить единство правового статуса гражданина, защиту его законных прав и интересов, единый масштаб ответственности за административные правонарушения Поспелова Л.И. Проблемы кодификации административно-деликтного законодательства: Мнение ученого разделяет и А.П. Шергин, утверждающий, что выделение двух блоков административно-деликтного законодательства не представляется легитимным Шергин А.П. Административно-деликтное законодательство России: состояние, проблемы, перспективы // В сб. Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / Отв. ред. Л.Л. Попов и М.С. Студеникина. -- М., 2004. -- С. 170, 171..По его мнению, при издании КоАП РФ нарушен основной конституционный императив - ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно только на основании федерального закона. Кроме того, им озвучены тезисы о том, что «двухуровневое регулирование подрывает единство правового статуса гражданина» и что, таким образом, «самая широкая сфера государственного принуждения поставлена в зависимость от места пребывания человека»

2.2. Правонарушение как основание административной ответственности

Административное правонарушение представляет собой социально-правовое явление. Условия жизни общества определяются как объективными факторами его существования и функционирования, так и целеустремленностью людей, выражающийся в их поведении и его последствиях. Определенное влияние на создание условий функционирования общества оказывают совершаемые в обществе правонарушения как в их совокупности, так и каждое в отдельности.

Определение административного правонарушения[ Кодекса РФ об административных правонарушениях ст. 2.1], содержащееся в ст.2.1. Кодекса РФ об административных правонарушениях, не содержит такого признака, как общественная опасность. Специалисты в области административного права, которые занимались подготовкой проекта Кодекса, упорно придерживались той точки зрения, что административные правонарушения не могут представлять общественной опасности.

Определение административного правонарушения как «общественно вредного», на фоне того, что все виды правонарушений по своему вредны, тоже осталось без внимания разработчиков законопроекта. Это остается, как бы, само собой разумеющееся качественное отличие преступления и административного правонарушения.

По словам профессора Марцева А. И.: «Само понятие общественной опасности есть научная абстракция, к познанию которой устремлены усилия многих ученых» . На самом деле идее о наличии и дифференциации степени общественной опасности преступлений были посвящены работы таких ученых как, например, Лютов К. , Мальцев В. В. , Фефелов П. А., Ляпунов Ю. И. , Лукьянов В. . Концепция разграничения общественной опасности и общественной вредности дала возможность по-новому взглянуть на критерий разграничения различных видов правонарушений.

2.3 приоритете уголовной ответственности, отличие административного правонарушения от дисциплинарного проступка и от преступления

В отечественной правовой науке проблема соотношения преступления и административного правонарушения стала объектом внимания юристов в конце 50-х годов u1061 ХХ в. Так, А. Е. Лунев определял административный деликт как «общественно опасное, противоправное, виновное действие или бездействие, за которое наступает административная ответственность»[ А. И. Мурзинов Учебник для вузов, Москва 1994г ст.75. ] .

А. И. Мурзинов обосновывал наличие у всех правонарушений общественной опасности через их родовое сходство.

Проблема получила новый виток в своем разрешении с принятием Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях. Основное резюме в научных трудах того времени - «Высокая степень вредности порождает новое качество - общественную опасность» .

Содержание современных комментариев к отдельным статьям Особенной части Кодекса РФ об административных правонарушениях нередко противоречат комментариям к Общей части Кодекса, и первая причина тому, на мой взгляд, это отсутствие критерия «степень общественной опасности». В комментариях к Общей части Кодекса часто отвергается возможность относить правонарушения к общественно опасным деяниям, но в то же время, вопреки этому, такая опасность в различных ее проявлениях называется в качестве объекта посягательства целого ряда административных правонарушений, предусмотренных Особенной частью Кодекса. Например, административные правонарушения, посягающие на безопасность дорожного движения, безопасность движения на железнодорожном транспорте, на общественную безопасность, на правила пожарной безопасности на железнодорожном, водном и воздушном транспорте и т. п.

Прежде чем утверждать, что степень общественной опасности является основным критерием разграничения преступления и административного правонарушения, необходимо обратить внимание на ряд имеющих место аргументов по этому поводу.