Реализация реформ госуправления в различных странах осуществлялась с учетом особенностей национальных моделей государственной службы. Наиболее результативными реформы госуправления в духе нового государственного управления были в странах, характеризующихся наличием высокой свободой маневра. Последнее определяет сочетание рычагов и институциональной восприимчивости, которые могут быть использованы в ходе реформ. К категории стран, обладающих значительной свободой маневра, эксперты относят Новую Зеландию, Австралию, Великобританию, Канаду, Финляндию, Венгрию. Россия (наряду с Германией, Бразилией, Польшей, Нидерландами) рассматривается в качестве страны, обладающей низкой свободой маневра, что, по мнению, экспертов, затрудняет осуществление реформ госуправления.

В большинстве стран в ходе реформ удалось достичь ряда значимых результатов, имея в виду такие цели, как сокращение госаппарата и снижение расходов на его содержание, обеспечение прозрачности, гибкости, эффективности функционирования системы управления, расширение сферы и качества использования меритократического принципа в карьерном продвижении управленцев.

Одним из наиболее зримых результатов стало существенное сокращение госаппарата. Если в Германии после объединения страны численный состав органов госуправления увеличился с 300 тыс. человек в 1989 г. до 381 тыс. человек в 1992 г., то в 1998 г. в результате реформы он насчитывал уже 310 тыс. человек. В системе федерального управления в период с 1993 г. до конца 1998 г. было ликвидировано 65 тыс. рабочих мест, что позволило сэкономить только в 1998 г. 5,4 млрд. марок. В Финляндии в период с 1991 г. по 1996 г. число госслужащих, финансируемых из госбюджета, было сокращено на 43%, что привело к сокращению госрасходов в целом на 8% ВВП в 1999 г. по сравнению с 1991 г. В США число федеральных госслужащих было сокращено на 17% в период с 1993 по 1999 гг. (на 15%).

После того, как нами был рассмотрен зарубежный опыт проведения административной реформы, мы считаем необходимым выявить основные этапы становления и развития концепции административной реформы в России. Этому посвящен следующий раздел нашего исследования.

1.2 Становление и развитие концепции административной реформы в России

Проведение административных реформ в России имеет длительную историю. Перестройки центрального аппарата государственного управления проводились и в Российской империи, и в годы Советской власти. После распада СССР предстояло по-новому осмыслить положение и роль исполнительной власти в российском государстве, преодолеть упрощенный взгляд на государство как совокупность органов и учреждений, понять, что исполнительная власть является самостоятельной ветвью государственной власти, неразрывно связанной с интересами общества и вся ее работа должна быть направлена на максимальное удовлетворение потребностей различных групп населения. В связи с этим к концу 90-х гг. прошлого века окончательно утвердилась мысль о необходимости проведения в России реформ, и прежде всего реформы административной. Тогда в связи с глобальной перестройкой политических и экономических процессов в стране предпринимались определенные меры по преобразованию органов государственного управления, заключавшиеся в первую очередь в деполитизации государственных структур.

Концептуальная идея преобразования государственного аппарата и формирования новой системы исполнительной власти впервые на государственном уровне нашла свое отражение в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1997 г. «Порядок во власти - порядок в стране», но на практике она не получила своего развития и была отложена в силу ряда объективных причин, связанных в том числе с необходимостью кардинального пересмотра структуры, функций органов исполнительной власти.

В 1991-1993 гг. в связи с приватизацией некоторых отраслей народного хозяйства ряд министерств и ведомств (например, Министерство внешней торговли, Госплан, Госснаб и др.) был упразднен. Создаются смешанные государственно-частные компании (акционерные общества «Газпром», «Лукойл» и др.), а также принципиально новые государственные органы - государственные комитеты по управлению государственным имуществом, по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, Федеральная налоговая служба, федеральное казначейство.

Изменениям подверглась и действовавшая на тот момент система федеральных органов исполнительной власти. Они были настолько существенными, что потребовалась новая классификация государственных органов. Указом Президента РФ от 12 мая 1992 г. «Об упорядочении системы государственного управления» устанавливались следующие виды этих органов: 1) министерства; 2) государственные комитеты; 3) федеральные службы; 4) агентства; 5) комитеты.

Формально причинами реорганизации системы государственных органов провозглашались принципиальные изменения в политическом и экономическом строе. Так, например, Указ Президента РФ от 30 сентября 1992 г. «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти» ставил своей целью формирование отвечающей этапу радикальных экономических реформ рациональной структуры центральных органов исполнительной власти. Но фактически перестройка системы органов сводилась к очередным организационным их преобразованиям: укрупнениям и слияниям с целью усиления контроля за ними, решения кадровых вопросов и др.

Подготовка и принятие Конституции РФ 1993 г. придали новую энергию процессу организационных преобразований. Анализ первого президентского Послания (1994 г.), которое называлось «Об укреплении Российского государства», позволяет сделать вывод о том, что "кадровые разборки" продолжались. Главный упор в указанном Послании делался на обвинения «старой номенклатуры» в том, что именно она виновна во всех кризисах, охвативших все сферы жизни общества. Было высказано предложение о принятии закона о федеральной государственной службе.

В Послании 1995 г. главное место также было отведено проблемам кадровой политики. В Послании 1996 г. последовательно проводилась мысль о том, что в государственном аппарате остается большой процент служащих, свыкшихся с номенклатурными принципами безответственности и приспособленчества. В связи с этим делался вывод, что единственным реальным выходом из кризиса становится использование формирующихся рыночных институтов и стимулов, опора на свободную самоорганизацию общества.

Президентское Послание 1997 г. вновь сменило акцент. Главным препятствием развития нового экономического строя, новой политической системы объявлялось отсутствие порядка в деятельности государственного аппарата. Говорилось о том, что абсолютное большинство проблем порождено неумелыми действиями власти или ее пассивностью. Критике подверглись институты власти в целом. В разделе Послания «Порядок в исполнительной власти» отмечалось, что новые функции государства, обусловленные принципиально изменившейся политической и экономической реальностью, осуществляются, в общем, старой системой исполнительной власти. В результате новые идеи вязнут и глохнут в аппаратных кадрах. Функции и полномочия многих органов исполнительной власти аморфны и нередко дублируются.

Отмечалось также, что создание, ликвидация, перестройка того или иного органа зачастую зависят от субъективных критериев, чьей-то пробивной силы, необходимости трудоустройства высокопоставленного чиновника.

Основными направлениями реформирования исполнительной власти выдвигались: 1) радикальное усиление регулирующей и контрольной функций органов исполнительной власти на базе повышения роли перспективного и текущего прогнозирования для принятия стратегических решений; 2) выработка оптимальной структуры органов исполнительной власти, основанной на реальных потребностях общества; 3) определение форм и методов эффективного взаимодействия исполнительной власти с иными ветвями государственной власти.

Для решения перечисленных задач по созданию современной эффективной системы государственного управления были предусмотрены разработка и принятие Программы государственного строительства. Основную часть Программы должна была составить новая концепция системы исполнительной власти в Российской Федерации. Предусматривалось широкое обсуждение проекта Программы с привлечением независимых экспертов - ученых и практиков (этого, к сожалению, не было сделано).

В Послании Президента РФ 1998 г. эта новая концепция получила название «административная реформа». Специальный раздел Послания так и назывался: «Необходимость административной реформы». Говорилось, что стержнем Программы государственного строительства становится концепция административной реформы.

Были обозначены основные элементы концепции. Административная реформа понималась как цепь последовательных, поэтапных шагов, позволяющих внедрять новые принципы, методы, структуры без нарушения управляемости. Подчеркивалось, что в решающей степени повышение эффективности управления зависит от обоснованной системы исполнительной власти, структуры ее органов, четкой дифференциации их правового статуса.

Недостатками концепции были ее отрыв от стратегических целей развития общества, формализованный подход к решению сложных политических и экономических проблем.

В этой связи требовалась всесторонняя концептуальная разработка самих стратегических целей содержания концепции, предполагавшая многолетнюю интеллектуальную и организаторскую работу. Однако кроме отдельных «авторских» разработок и нескольких газетных статей на эту тему так ничего и не было сделано. Очевидно, отсутствовали движущие политические силы, заинтересованные в административной реформе. Пришедшие к власти «элитарные» слои менять что-либо в содержании и направлении деятельности системы управления были не заинтересованы.

Если свести воедино все предложения, высказанные в посланиях Президента РФ с 1994 по 1999 год, то цель административной реформы сводилась к следующему: 1) сократить число государственных служащих; 2) создать условия, вынуждающие государственные структуры конкурировать в области предоставления услуг населению; 3) пересмотреть показатели, по которым оцениваются результаты деятельности государственных органов; 4) разработать программы, направленные на централизацию (или наоборот - децентрализацию, реорганизацию, ликвидацию) системы управления; 5) повысить квалификацию государственных служащих; 6) стимулировать служащих и т.д.

Эти и многие другие предложения были зачастую внутренне не увязаны между собой и нередко даже противоречили друг другу. Так, безуспешными оказались все попытки призвать служащих к повышению эффективности деятельности органов управления, поскольку ее результатом должно было стать сокращение численности служащих. Единую концепцию административной реформы создать так и не удалось.

В результате многочисленные заявления и призывы к очередной реорганизации системы исполнительной власти, звучавшие в 1991-1999 гг., никакого сколь-нибудь существенного результата так и не дали. Не случайно в своем Послании Федеральному Собранию РФ 2000 г. Президент России В. В. Путин отметил, что хотя укрепление государства не первый год провозглашается важнейшей целью российской политики, «дальше деклараций и пустых разговоров мы никуда не продвинулись за эти годы».

В Послании 2000 г. концепция административной реформы получила системное содержательное наполнение. Основной упор был сделан на этот раз на функции органов государственного управления. Они в ряде случаев оказались «смешаны с функциями коммерческих организаций»; «вакуум» власти привел к перехвату государственных функций частными корпорациями и планами. Подчеркивалось, что государственные функции и государственные институты «тем и отличаются от предприятий, что не должны быть куплены или проданы, приватизированы или переданы в пользование, в лизинг».