В связи с изложенным представляется целесообразным трактовать нарушение порядка и условий осуществления лицензируемого вида деятельности только как оконченное административное правонарушение, за которое предусмотрена мера административной ответственности в виде лишения права заниматься определенной деятельностью, налагаемая судом. Это, на наш взгляд, обеспечит наиболее эффективное достижение целей и задач лицензирования с соблюдением прав и законных интересов граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.

На наш взгляд, нуждаются в более глубокой правовой оценке и такие меры воздействия на лицензиатов, как приостановление действия лицензии и аннулирование лицензии.

Согласно Положению действие лицензии может быть приостановлено:

- при неустранении лицензиатом в установленный срок указанных в предписании лицензирующего органа нарушений законодательства о лицензировании или установленных требований и условий осуществления лицензируемого вида деятельности [4, ч. 3 п. 26];

- в случае систематического (три и более раза в течение 12 месяцев подряд) нарушения лицензиатом, его обособленным подразделением (филиалом) требований законодательства при ведении книги замечаний и предложений, рассмотрении изложенных в ней замечаний и предложений, повлекших наложение административного взыскания [4, ч. 4 п. 26].

Лицензия может быть аннулирована по решению лицензирующего органа:

- в случае, если лицензиатом в установленный срок не устранены нарушения, повлекшие за собой приостановление действия лицензии, либо лицензирующим или другим государственным органом, который в пределах своей компетенции контролирует осуществление лицензиатами лицензируемых видов деятельности, нарушения выявлены повторно в течение 12 месяцев после их устранения [4, ч. 7 п. 26];

- в случае выявления лицензирующим или другим государственным органом, который в пределах своей компетенции контролирует осуществление лицензиатами лицензируемых видов деятельности, грубого нарушения лицензиатом, его обособленным подразделением (филиалом) законодательства о лицензировании или установленных требований и условий осуществления лицензируемого вида деятельности [4, ч. 1 п. 30];

- в случае повторного (два и более раза в течение 12 месяцев подряд) нарушения лицензиатом установленного законодательством порядка приема наличных денежных средств при реализации товаров (работ, услуг) и (или) использования кассовых суммирующих аппаратов и (или) специальных компьютерных систем [4, ч. 9 п. 34];

- если лицензия выдана, в нее внесены изменения и (или) дополнения, продлен срок ее действия на основании представленных соискателем лицензии (лицензиатом) недостоверных сведений, необходимых (имеющих значение) при принятии решения о выдаче лицензии, внесении в нее изменений и (или) дополнений, продлении срока ее действия [4, ч. 2 п. 34];

- лицензиат не обращался за получением лицензии в течение шести месяцев со дня принятия решения о ее выдаче [4, ч. 3 п. 34];

- лицензиатом либо его обособленным подразделением (филиалом) в период приостановления действия лицензии продолжалось осуществление лицензируемого вида деятельности, составляющих его работ и (или) услуг [4, ч. 4 п. 34].

Лицензия может быть аннулирована по решению суда в случае:

- принятия незаконного решения о ее выдаче, внесении в нее изменений и (или) дополнений, продлении срока действия лицензии [4, ч. 6 п. 34]; если нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий повлекло за собой причинение ущерба национальной безопасности, общественному порядку, нравственности, правам и свободам, жизни и здоровью граждан, окружающей среде [4, ч. 7 п. 34].

Существует мнение, что данные меры относятся к мерам административного пресечения. В частности, А.Б. Багандов отмечает: «в качестве мер пресечения противоправного поведения субъектов лицензионных правоотношений законодательство о лицензировании предусматривает приостановление действия лицензии, а также аннулирование лицензии.

По своему характеру пресекательные меры принуждения, применяемые в лицензионном праве, являются санкциями, т.е. служат мерой воздействия, применяемой в качестве обеспечения исполнения норм лицензионного законодательства» [7, с. 135].

О.А. Мазур пишет, что некоторые авторы «определяют аннулирование как меру пресечения, при этом настаивая на необходимости закрепления данной правовой категории в качестве разновидности административного взыскания» [8].

В целом, не уточняя свою точку зрения по данному вопросу, далее она пишет: «аннулирование лицензии, являясь мерой пресечения, которая, как правило, применяется на основании соответствующего решения лицензирующего органа, и лишение права осуществлять определенный вид деятельности как вид административного взыскания по своему содержанию и сущности являются тождественными понятиями» [8].

В теории административного права бесспорным является тот факт, что меры административного пресечения направлены на недопущение доведения до конца противоправного деяния.

«Суть их выражается в принудительном прекращении противоправных деяний, совершаемых как физическими, так и юридическими лицами, и предотвращении их вредных последствий. ... При этом следует особо подчеркнуть, что пресечь можно только то деяние, которое находится в стадии совершения, т.е. продолжается. Для уже совершенного деяния пресечение неприменимо и бессмысленно» [9, с. 49].

Представляется, что меры административного пресечения в сфере лицензирования должны быть направлены на прекращение конкретного длящегося нарушения при осуществлении лицензируемого вида деятельности. Приостановление же действия лицензии либо ее аннулирование влечет за собой прекращение той или иной лицензируемой деятельности, которая по своей сути является законной и не является правонарушением.

Более того, представляется более чем спорным утверждение, что пресекательные меры принуждения, применяемые в лицензионном праве, являются санкциями либо эти понятия тождественны. Санкция есть наказание, которое в административном праве выражается в наложении административного взыскания.

«Административное взыскание является следствием совершенного административного правонарушения. Первое и второе тесно связаны. В каждой административно-деликтной норме предусмотрена санкция в виде административного взыскания» [9, с. 153].

Административное взыскание является основной неотъемлемой частью административной ответственности. По сути, административная ответственность выражается в наложении административного взыскания. Являясь самостоятельными видами административно-правового принуждения, меры административного пресечения и меры административной ответственности по своей юридической природе не могут быть одним и тем же либо тождественными.

Думается, что приостановление действия лицензии либо ее аннулирование есть не что иное, как мера административного взыскания, которая налагается за совершение конкретного противоправного деяния, выраженного в том или ином нарушении порядка осуществления лицензируемого вида деятельности либо законодательства о лицензировании. Можно согласиться с мнениями А.Б. Багандова и О.А. Мазур в той части, что приостановление действия лицензии и аннулирование лицензии, а также лишение права заниматься определенной деятельностью являются тождественными понятиями, однако тождественность их выражается в том, что и те, и другие меры - это меры административной ответственности, идентичные по своей юридической природе.

Сходную позицию высказывает Ю.Н. Мильшин: «при нарушении правил работы, указанных в нормативных актах, действие лицензии приостанавливается либо аннулируется. Данная санкция предполагает не что иное, как лишение физических и юридических лиц прав заниматься тем или иным видом деятельности» [10, с. 18].

Говоря об аннулировании лицензии по основаниям, когда лицензия выдана, в нее внесены изменения и (или) дополнения, продлен срок ее действия на основании представленных соискателем лицензии (лицензиатом) недостоверных сведений, необходимых (имеющих значение) при принятии решения о выдаче лицензии, внесении в нее изменений и (или) дополнений, продлении срока ее действия либо принято незаконное решение о ее выдаче, внесении в нее изменений и (или) дополнений, продлении срока действия лицензии, то следует отметить, что в данном случае лицензия выдана с нарушением закона, т.е. сама лицензия незаконна по своей сути.

Проще говоря, если не было законных оснований для выдачи лицензии, лицензии как таковой не существует. В данном случае целесообразно говорить не об аннулировании лицензии, а о признании ее недействительной.

Для решения проблемы ответственности в сфере лицензирования в белорусском законодательстве представляется целесообразным обратиться к опыту законодательства российского.

Прежде всего, необходимо отметить, что Кодекс Российской Федерации «Об административных правонарушениях» вообще не содержит такой меры административного взыскания, как лишение права заниматься определенной деятельностью.

Вместо этого предусмотрена такая мера ответственности, как административное приостановление деятельности [11, ст. 3.2]. Данная мера взыскания применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды [11, ст. 3.12]. Как можно заметить, цели применения данного взыскания практически совпадают с целями лицензирования.

Согласно статье 14.1 КоАП РФ данная мера может применяться в качестве дополнительной совместно с административным штрафом за осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией). Согласно п. 1 ст. 13 Закона Российской Федерации «О лицензировании отдельных видов деятельности» данная мера является основанием приостановления действия лицензии [12, п. 1 ч. 1 ст. 13]. «Приостановление действия лицензии предопределяется привлечением к административной ответственности» [13, с. 183].

В данном случае речь не идет о приостановлении действия лицензии как о лишении субъекта хозяйствования каких бы то ни было прав. Речь идет о приостановлении действия конкретного правонаделительного документа в результате применения меры административной ответственности, налагаемой судом.

В п. 4 ст. 13 указанного закона сказано: «действие лицензии возобновляется лицензирующим органом со дня, следующего за днем истечения срока административного приостановления деятельности лицензиата, или со дня, следующего за днем досрочного прекращения исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата» [12, п. 4 ч. 1 ст. 13].

Несмотря на все положительные моменты, данная норма содержит существенный недостаток: действие лицензии возобновляется независимо от того, были ли устранены причины и условия, способствующие нарушениям осуществления лицензируемого вида деятельности.

Представляется более целесообразным не приостанавливать действие лицензии на срок исполнения административного взыскания, а прекращать ее действие в связи с наложением административного взыскания. По истечении срока действия административного взыскания лицензиат должен обратиться в лицензирующий орган за получением новой лицензии.

Закон Российской Федерации «О лицензировании отдельных видов деятельности» предусматривает такую меру воздействия, как аннулирование лицензии, однако в отличие от белорусского законодательства, когда решение об аннулировании лицензии принимает лицензирующий орган либо суд, решение о применении данной меры в Российской Федерации отнесено исключительно к компетенции суда на основании заявления лицензирующего органа [12, п. 1 ч. 2 ст. 13].