Свое теоретическое обоснование и конкретное законодательное оформление реформа местного управления получила в серии взаимосвязанных основополагающих документов: «Главные начала устройства местного управления» 1906 г., «Об установлении главных начал устройства губернских учреждений» 1907 г., «Главные начала преобразования земских и городских общественных управлений» 1907 г., «Положение о поселковом управлении» 1907 г., «Положение о волостном управлении» 1907 г., «Проект заключения об изменении и дополнении действующих узаконений об уездных установлениях в губерниях, управляемых по общему учреждению губернскому» 1907 г., «Положение о правительственных участковых комиссарах» 1907 г., «Положение о губернском управлении» 1907 г.

Анализ этих документов показывает, что П.А.Столыпин последовательно выступал за совершенствование вертикали исполнительной власти, за повышение ее качества, а, в конечном счете, за максимальное задействование административного ресурса в процессе реализации реформ.

Для Столыпина «законность местного управления» была важнейшим условием социальной модернизации. Однако все проекты, разработанные по его настоянию, не получили хода. Их главным противником было поместное дворянство, чье настроение выражали в Думе и в Государственном Совете правые. Столыпин был постоянным объектом нападок бездарной и безответственной придворной камарильи и лиц из ближайшего окружения царя. Говорили, что властный премьер умаляет достоинство самодержавной власти, что он не любит дворянства. Его действительно громадных заслуг по успокоению и реформированию страны не понимали и не умели оценить. Показателен отклик императрицы Александры Федоровны на трагедию 1 сентября: «Не надо так жалеть тех, кого не стало. Если кого нет среди нас, то это потому, что он уже окончил свою роль и должен был стушеваться» Коковцов В. Н. Из моего прошлого (1903-1919). Воспоминания. Мемуары. М., Минск: АСТ, Харвест, 2004. - 895 с. - С. 441-442..

П.А. Столыпин стремился к качественному преобразованию системы местного самоуправления во имя ее демократизации и повышения эффективности.

Уже в 1907 г. были внесены в Государственную думу «Положение о поселковом управление» и «Положение о волостном управлении». Законопроекты предполагали учреждение органов местного самоуправления на самом низовом уровне - в поселковом обществе и волости. Причем речь шла о бессословной организации этих учреждений. Таким образом, планировалось, что самоуправляющееся общество будет проявлять свою творческую активность на всех уровнях, начиная от поселка и кончая государством. Кроме того, согласно «Главным началам преобразования земских и городских общественных управлений», сфера компетенции уездных и губернских земств, а также органов городского самоуправления расширялась, а имущественный ценз для участия в работе этих учреждений снижался. Иными словами, правительство стремилось к расширению круга лиц, так или иначе участвовавших в управлении государством.

П.А. Столыпин решал двуединую задачу. С одной стороны, он добивался большей эффективности власти, устраняя все противоречивое и архаичное, накопившееся за два столетия. С другой, эта власть должна была находиться в тесной связи с широкими кругами общественности, доверяя им многие права и полномочия. Именно такая власть должна была стать «своей» для общества.

Приступая к разработке реформы местного управления, П.А.Столыпин считал, что она не должна быть самоцелью исполнительной власти, а функциональным средством и механизмом, способствующим результативному проведению системных преобразований.

П.А.Столыпин прекрасно сознавал, что в условиях качественно новых преобразований старый административно-бюрократический аппарат, сформированный преимущественно по сословному принципу, пронизанный сервилизмом и коррупцией, не только оторванный, но и противостоящий местному управлению, явно не способен находить адекватные ответы вызовам времени. В представлении П.А.Столыпина речь, по сути, должна была идти о формировании новой административно-управленческой элиты, для которой характерными чертами должны были стать: социальная мобильность, высокий профессионализм и компетентность, желание и умение работать одной «командой», открытость инновациям, идущим, в том числе, и со стороны общества. Не случайно девизом столыпинской концепции реформы местного управления стало: «Единое понимание замысла реформ и единая воля при их реализации»П. А. Пожигайло, В. В. Шелохаев. Петр Аркадьевич Столыпин: Интеллект и воля. М., 2005. - 239 с. - С. 127..

П.А.Столыпин считал важным наладить четкую прямую и обратную связь между центральными и местными исполнительными структурами и институтами, достичь синхронность их действий в деле реализации реформ. Учитывая слабую структурированность российского общества, которое еще находилось в начальной стадии трансформации в гражданское общество, он настаивал на том, что реформированные управленческие структуры должны, не только чутко улавливать импульсы, идущие со стороны общества, но и сами инициировать новые задачи. В.В. Шелохаев считал, что «реформа местного управления, по замыслу Столыпина, должна была сыграть роль мобилизационного фактора в деле дальнейшего динамичного развития России» П. А. Пожигайло, В. В. Шелохаев. Петр Аркадьевич Столыпин: Интеллект и воля. М., 2005. - 239 с. - С 128..

2.2 Общая схема реформы местного управления

Общая схема реформы управления выглядела следующим образом:

Низовое звено управления - поселковое управление - возлагалось на земельные, волостные и поселковые общества, а также на сельские союзы.

Земельные общества, созданные в результате упразднения особого сословного управления крестьян, получали право юридических лиц и право самообложения. В них входили домохозяева, владеющие участками полевой или усадебной земли, из состава принадлежащих обществу надельных земель. Учреждениями общественного управления земельного общества являлись: