Третья модель связана с формированием достаточно широкого социального движения, способного инициировать (через новые парламентские институты) проведение реформ, с целью создания гражданского общества и правового государства. Российский либерализм конца XIX -- начала XX века выступил с целостной программой конституционных преобразований. Она включала переход от абсолютизма к конституционной монархии, а впоследствии республике; реализацию демократических реформ политической системы (введение гражданских свобод, легализацию политических партий, проведение всеобщих демократических выборов в парламент). Особое внимание в ходе кризиса уделялось раскрытию конфликтного потенциала трех основных компонентов российской политической системы -- Государственной думы, административной системы правительства и главы государства -- монарха. Разрешение конфликта властей усматривалось в реализации парламентского контроля над правительством -- создании «правительства общественного доверия», которое выступало одновременно средством обеспечения консенсуса (избежания социальной революции) и инструментом проведения реформ. В данном контексте интерпретировались преобразования всей системы управления -- центрального и местного, административная и судебная реформы. Срыв попыток либеральных реформ в ходе революций ХХ века объяснялся как неподготовленностью общества к реформам, так и консерватизмом самой государственной власти. Для систем такого типа, характеризующихся скорее механистическим, чем органическим единством, свойственны только два взаимоисключающих состояния -- стабильность, переходящая в застой, или дестабилизация, связанная с вакуумом власти. Смена этих стадий подчиняется известной цикличности, проявляющейся в русской истории последовательной сменой периодов усиления и ослабления государственного контроля над обществом, реформ и контрреформ. Единственная возможность преодоления этой цикличности состоит в переходе от механического типа организации общества (где индивиды инкорпорированы в созданные государством сословно-административные институты) к органическому, т. е. гражданскому обществу (где индивиды обладают всей полнотой индивидуальных прав и равны перед законом). Концепция гражданского общества, созданная для объяснения стратегии либерализма в начале ХХ века, сохраняет свое значение и в настоящее время. Интересно, что все три модели административных реформ воспроизводятся в конце ХХ -- начале ХХI века, причем в обратном порядке.

1.3 Административная реформа в России

Начало масштабной административной реформы было положено Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г., в соответствии с которым федеральные органы исполнительной власти в зависимости от выполняемых ими функций разделены на министерства (с правоустанавливающими функциями), службы (с контрольно-надзорными функциями), агентства (с правоприменительными функциями по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом). Административная реформа и российские архивы: факты, мнения. // Отечественные архивы. - 2004. - № 3. - С.3.

Приоритетные направления административной реформы:

- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

- исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

- развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

- организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

- завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Ковалев А. Промежуточные результаты административной реформы. // Отечественные записки. - 2004. - № 2. - С. 156.

Административная реформа в России отнюдь не сводится исключительно к перестройке административных институтов и государственной службы. Именно потому, что общество и государство в России (в отличие от стран Запада) в Новое и Новейшее время представляли собой единую систему, их разделение становится важнейшей предпосылкой административных реформ. В истории страны крупные административные реформы совпадали с реформами отношений собственности и политической системы, однако сами эти реформы всегда инициировались государством и в конечном счете имели следствием рост бюрократизации. Поэтому в условиях современной экономики необходимо заключение своеобразного общественного договора между гражданским обществом и государством о целесообразных пределах административного вмешательства в различные сферы жизни. Административная реформа в России есть, следовательно, реформа государства.

Объем и содержание административной реформы будут зависеть от результатов конституционного процесса переходного периода -- соотношения тенденций конституционализации и реконституционализации административного права. Важнейшие элементы реконституционализации, отмечаемые в сравнительной перспективе конституционных циклов разных стран, представлены и в современной России. Они включают общее сужение политического пространства; переход от децентрализации к централизации и от одной модели федерализма (договорной федерации) к другой (централизованной федерации); от разделения властей -- к соединению, что означает фактическое ограничение системы разделения властей (путем создания мощной правительственной фракции в нижней палате парламента и изменения порядка формирования верхней палаты парламента, а также создания нового института -- Государственного совета). Наиболее значимый компонент -- расширение прерогатив президентской власти. Завершением этой конструкции может стать широкая трактовка полномочий главы государства как гаранта конституции, особенно в конфликтных и экстремальных ситуациях, соответствующее реформирование суда и прокуратуры, а также усвоение концепции делегированных полномочий администрации.

Переход от плебисцитарной демократии к демократическому цезаризму означает совершенно новую постановку вопроса о роли административной власти в реформировании общества.

Анализ текущего законодательства административной реформы, однако, выявляет существование в современной России двух основных стратегий -- либеральной и консервативно-бюрократической. Для них характерно принципиально различное видение реформы, ее объема, целей и даже технологий проведения.

Первая стратегия опирается на либеральную концепцию приоритета гражданского общества над государством, рассматривает администрацию как чисто служебный инструмент общества, видит основную цель реформы в превращении административной службы в прозрачный и эффективный институт. Технология проведения реформ включает поэтому использование институтов социального контроля и необходимость широкой общественной дискуссии.

Другая стратегия отдает очевидный приоритет государству, видя в нем единственную объединяющую силу в условиях радикальных социальных изменений. Цель реформы усматривается в оптимизации административного контроля над обществом, выстраивании жесткой властной вертикали сверху донизу. Это модель направляемой демократии, исходящей из представления о том, что общество не может само артикулировать свои интересы, определить приоритеты и следовать им, и в этом ему должна помочь администрация. Соответственно технология проведения реформы возрождает старую абсолютистскую и советскую традицию закрытого обсуждения реформы, реализация которой предполагает только один вид инициативы (указы сверху) и лишь один тип обратной связи (отчеты снизу), критерии эффективности реформы также формулируются самой администрацией.

Обе стратегии используют понятие контроля, однако интерпретируют его противоположным образом: одна утверждает необходимость контроля общества над бюрократией, другая -- бюрократии над обществом. Соответственно диаметрально противоположными становятся интерпретации самого процесса управления и его эффективности: для одних эффективное управление -- это прежде всего создание правовых рамок для общественных инициатив; для других -- расширение делегированных полномочий администрации разных уровней с целью проведения в обществе решений высшей власти. В настоящее время вторая стратегия получила очевидное преобладание над первой, а это означает воспроизводство традиционного российского цикла реформ и контрреформ на новом этапе. Поэтому все попытки свести административные реформы к частным (хотя и важным) вопросам пересмотра системы учреждений, структуры и функций государственной службы, служебной этики, а тем более вопросам лоббизма, борьбы с коррупцией и (в последнее время) увеличения зарплаты чиновникам есть паллиатив, не только не приводящий к решению проблемы по существу, но и уводящий от содержательного ее анализа. То, что выступает как конфликт административных институтов или проблема эффективности бюрократической машины, есть лишь выражение структурного конфликта переходного общества.

Средствами разрешения данного конфликта в административной сфере следует признать, во-первых, четкое (и непротиворечивое) законодательное регулирование административных институтов (ограничение надзорных функций по сравнению с функциями управления); во-вторых, увеличение прозрачности государственного аппарата (прежде всего доступности информации о его деятельности); в третьих, обеспечение социального контроля над деятельностью чиновничества (прежде всего -- возможность выдвижения иска гражданина против чиновника или ведомства и гарантия его объективного рассмотрения в суде). Медушевский А. Н. Реформа государства. // Отечественные записки. - 2004. - № 2. - С.32.

1.4 Анализ административной реформы

Анализ мероприятий по реформированию, которые были запланированы и отчасти реализованы в последнее время в России, позволяет сделать несколько заключений. Главным «клиентом» реформы выступает в настоящее время предпринимательская среда. Реагируя на этот запрос, исполнительная власть, однако, не слишком верит (или же не желает верить) в возможность рынка самостоятельно сформировать институты, способные заместить государство.

Одной из составляющих реформы является установка на эффективную систему управления, -- проблема, которая столь же стара, как и сама эта система, и едва ли можно надеяться, что данная задача когда-нибудь может быть решена в полном объеме. Функциональная дифференциация федеральных органов исполнительной власти говорит об ориентации реформы на новые модели государственного управления, реализованные в других странах либеральными реформаторами. Однако насколько данная система может быть реализована в России -- большой вопрос. Трудности на этом пути связаны как с отсутствием соответствующей партийной политической системы, так и с необходимостью коренных изменений в системе бюджетного финансирования. Но само по себе изменение схемы финансирования не является достаточным условием для реализации новой системы государственного управления, которая требует также вполне определенной культуры, моделей поведения и установок государственных служащих, о наличии которых трудно пока говорить применительно к России (к примеру - в Новой Зеландии практически отсутствует коррупция).