Існує у ФРН і спеціальний орган - відомство федерального канцлера, яке безпосередньо пов'язане з главою уряду і сприяє концентрації в його руках головних повноважень. Цей орган координує діяльність усіх міністерств і займається узгодженням її з позицією канцлера. Важливу роль відомство федерального канцлера відіграє і в законодавчому процесі. Зокрема, в його структурах відбувається основна робота з підготовки урядових законопроектів. Очолює відомство особа у ранзі міністра.

У Франції конституція передбачає створення спеціальних органів виконавчої влади поза офіційною урядовою структурою. "Президент очолює збройні сили. Він головує в радах і вищих комітетах оборони" (ст. 15). У разі необхідності засіданнями цих рад і комітетів може керувати прем'єр-міністр.

Крім оборонних рад і комітетів, у Франції існує ціла система міжміністерських рад і комітетів. Відповідні ради очолює президент, роботою комітетів керує прем'єр-міністр. До їхнього складу входять також міністри і державні секретарі. І хоч утворення таких органів конституцією не передбачено, вони відіграють важливу роль у сфері державного управління. Міжміністерські ради і комітети не тільки готують відповідні проекти рішень уряду Франції, а й у межах своєї компетенції приймають самостійні управлінські рішення. Ці ради і комітети можна розглядати не тільки як робочі органи уряду, а й як допоміжні структури при президенті та прем'єр-міністрі. В деяких випадках вони своєю діяльністю можуть навіть підміняти уряд.

Конституційна відповідальність урядів (органів виконавчої влади)

Важливе значення для характеристики урядів і з'ясування природи взаємозв'язків органів законодавчої і виконавчої влади мають питання конституційної відповідальності. Сюди насамперед слід віднести політичну відповідальність уряду перед парламентом і відповідальність у порядку так званого імпічменту або в рамках подібних до нього процедур.

Власне політичну відповідальність уряду перед парламентом не рідко називають парламентською відповідальністю, пов'язуючи це її ви значення з тим, що всі відповідні процедури відбуваються у представниць кому органі. Можливість такої відповідальності припускається в країнах з парламентарними та змішаною республіканською формами правління. В президентських республіках кабінет несе політичну відповідальність перед президентом, який може відправити у відставку міністрів при несхваленні їхніх дій.

На відміну від відповідальності у порядку імпічменту, коли її підстави прямо встановлені в конституціях, власне політична відповідальність уряду значною мірою суб'єктивна. Необхідність застосування такої форми відповідальності уряду визначається не критеріями законності, а потреба ми конкретної політики, відображеними у волевиявленні парламентаріїв. Згідно з самою ідеєю власне політичної відповідальності уряду, останній здійснює свої функції до тих пір, поки його діяльність задовольняє парламент. При цьому уряд діє за власним правом, і його члени не розглядають ся як довірені особи парламенту, що виконують його волю. В дійсності характер і значення такої відповідальності визначаються реальними політичними інтересами.

У конституційній теорії і практиці відомо два різновиди власне політичної відповідальності уряду - колективна та індивідуальна. Питання про їх взаємозв'язок звичайно не регламентується у праві і має бу ти віднесене до сфери реальної політики. В Іспанії, Казахстані, Росії, ФРН, Чехії, Японії та в деяких інших країнах припускається тільки колективна відповідальність урядів.

"Уряд несе солідарну відповідальність перед конгресом депутатів за свою політичну діяльність", - записано в ст. 108 Конституції Іспанії. Це означає, що оскільки дії окремих міністрів звичайно пов'язані з загальною політикою уряду, ці дії мають наслідком колективну відповідальність останнього. В Основному законі ФРН про відповідальність глави уряду записано: "Федеральний канцлер встановлює основні положення політики і не се за них відповідальність" (ст. 65). Однак відставка канцлера тягне за собою відставку всього уряду.

З іншого боку, принцип колективної відповідальності уряду навіть у наведених випадках теоретично не суперечить індивідуальній відповідальності його членів. У тій самій ст. 65 Основного закону ФРН зазначено, що «в межах основних положень політики кожний міністр самостійно веде справи своєї галузі під свою відповідальність». Проте якщо припустити тут можливість сполучення колективної та індивідуальної відповідальності, за лишається неясною відповідь на запитання, який між ними може бути зв'язок, у яких випадках можливе притягнення міністрів до індивідуальної відповідальності.

Особливостями відрізняється практика Великобританії, а також інших англомовних країн, які сприйняли засади британської конституційної системи. Формально тут припускається можливість як колективної, так і індивідуальної відповідальності. При цьому якщо нижня пала та висловлює недовіру будь-якому міністру, прем'єр-міністр повинен вирішити, подавати у відставку конкретному міністру чи уряду в цілому. Британський підхід до політичної відповідальності уряду ґрунтується на ідеї солідарності його членів. Вважається, що всі члени кабінету несуть відповідальність за його політику навіть у тих випадках, коли хтось з них не згодний з конкретними урядовими рішеннями і діями. Окремі ж міністри відповідають за діяльність свого відомства.

Однак і тут важко з'ясувати, за яких умов недовіра окремому міністру призводить до відставки всього уряду. Практично це майже зав жди вирішує прем'єр-міністр, хоча його рішення буде детерміноване політичною ситуацією, що склалася у парламенті і поза його межами. Що ж до відставки окремих міністрів, то такі питання в умовах, коли пала та контролюється партією більшості, виникають і вирішуються головним чином у зв'язку з їхніми персональними діями, що спричинили політич ний скандал. Такі випадки мають поодинокий характер.

Наведені умови колективної та індивідуальної відповідальності віднесені і до тих країн, де обидва різновиди власне політичної відповідальності уряду прямо передбачені в конституціях. Однак основні закони не дають прямої відповіді на запитання, як взаємовіднесені індивідуальна і колектив на відповідальність, якою мірою перша може бути наслідком другої.

Ця проблема не лише теоретична. Вона має вагоме державно-політичне значення. Невизначеність характеру взаємозв'язків двох різновидів політичної відповідальності уряду призводить до того, що повноваження щодо вирішення питання про відставку уряду узурпуються його верхівкою і насамперед прем'єр-міністром. Це об'єктивно принижує роль самого представницького органу і ставить під сумнів його можливості в контролі за урядовою діяльністю.

На принципово інших засадах побудована взаємодія уряду і парламенту в Швейцарії. Основний закон цієї держави не визначає необхідність політичної відповідальності уряду перед парламентом у її традиційному вигляді. І парламент не має формального права примусити уряд до відставки, хоч останній і підпорядкований представницькому органу. У ст. 102 Конституції Швейцарії записано, що «союзна рада (уряд) звітує за свої дії перед союзними зборами під час кожної чергової сесії, подає доповідь про внутрішнє та зовнішнє становище держави і звертає увагу парламенту на заходи, які вважає корисними для підвищення загального добробуту». До повідь уряду розглядається в палатах, які на підставі цього приймають рішення, обов'язкові для уряду.

Тим самим уряд, по суті, виступає в ролі прямого провідника політичної лінії парламенту, органу, який здійснює парламентські рішення. Безумовно, що така форма взаємовідносин уряду і парламенту підносить значення представницького органу і його роль у державному механізмі. Відсутність класичних процедур політичної відповідальності уряду перед парламентом у даному випадку не перешкоджає їхній взаємодії. Проблеми такої взаємодії розв'язуються шляхом узгодження в межах парламентської демократії позицій головних партійно-політичних сил.

Аналізуючи зміст власне політичної відповідальності уряду, слід пам'ятати, що у переважній більшості країн з двопалатними парламентами і відповідними формами правління уряд несе відповідальність тільки перед нижньою палатою. У ряді розвинутих країн прийняті різноманітні способи постановки питання про політичну відповідальність уряду. Насамперед слід підкреслити, що теоретично це питання може виникати в кожному випадку розгляду в парламенті будь-якої урядової пропозиції або такої, що прямо стосується політики уряду. Ілюстрацією сказаного є державно-політичний досвід Великобританії. Тут кожне голосування в па латі громад з питань реалізації урядової політики формально розглядається як визначення ставлення до уряду. Такий спосіб не потребує спеціальної форми постановки питання про довіру або недовіру уряду.

Однак відсутність конкретних правил, які б зумовлювали обов'язковість відповідальності уряду, зовсім не означає, що його доля постійно під загрозою. В парламентській практиці прийнято, що уряд повинен піти у відставку тоді, коли несприятливе для нього голосування відбувалося з важливих питань загальної політики. Які питання мають важливий, а які несуттєвий характер, практично завжди вирішує сам уряд. Природно, що наявність у нижній палаті більшості від правлячої партії надійно забезпечує йому постійну підтримку.

У тих самих країнах припускається можливість постановки в категоричній формі питання голосування за резолюцію осуду уряду. Такий спосіб нерідко використовується у зв'язку із загальною оцінкою в парламенті урядової політики. Пропозицію про прийняття резолюції осуду вносить опозиція, після чого відбуваються дебати і голосування. Якщо пала та приймає резолюцію осуду, уряд повинен піти у відставку або запропонувати главі держави розпустити парламент. Водночас з тактичних міркувань сам уряд може поставити в палаті питання про довіру до нього. Це питання, як правило, розглядається за тією самою процедурою, що і вищезгадувана резолюція осуду.

В усіх країнах з відповідними формами правління рішення про не довіру уряду має бути прийняте абсолютною більшістю депутатів. Не довіра главі уряду означає недовіру усім його членам і тягне їх відстав ку. У більшості країн в основних законах передбачено можливість розгляду питання про довіру за ініціативою самого уряду. Процедура його розгляду аналогічна або близька до процедури вотуму недовіри.

Конституції ряду держав обмежують можливості повторного внесен ня питання про недовіру уряду протягом певного часу. В Португалії, Румунії і Франції питання про недовіру не може бути поставлене повторно у період однієї парламентської сесії, у Болгарії і Греції відповідний строк дорівнює шести, а в Естонії, Хорватії і Польщі трьом місяцям. Разом з тим у Польщі повторна пропозиція про недовіру уряду може бути внесена достроково за умови її підтримання 1/4 депутатів від складу нижньої палати.

Резолюція осуду уряду в Швеції може бути прийнята за результатами обговорення урядової діяльності або розгляду інтерпеляції. Існуюча у Швеції практика полягає в тому, що уряд ніколи не ставить питання про довіру у зв'язку з внесенням ним законодавчих або інших пропозицій і не йде у відставку, коли парламент відхиляє ці пропозиції. До того ж в усіх Скандинавських країнах, на відміну від багатьох інших країн, відмова парламенту схвалити урядові законопроекти не пов'язується з довірою уряду. Це не тільки сприяє стабільності урядів, а й дає змогу депутатам вільно керуватися власними переконаннями у процесі законотворчості.