Нерозв’язаність основних теоретичних і методологічних питань призводить до того, що будь-які судження щодо конкретних суспільних процесів, у тому числі й у галузі державного управління, залишаються необґрунтованими.

Конституйована розбудова соціальної правової держави на ринкових засадах передбачає відповідні зміни у державному управлінні. В першу чергу, це стосується змін у структурі органів виконавчої влади взагалі та спеціальних органів, уповноважених на здійснення контролю за доходами держави, зокрема.

Враховуючи, що нині більш ніж 80 % доходів держави формується за рахунок податків та інших обов’язкових платежів, а конституційного обов’язку сплачувати податки і збори дотримуються не всі платники, надзвичайної актуальності набувають питання діяльності органів державної влади щодо реалізації контрольно-наглядової функції у сфері оподаткування.

Ухилення від сплати податків нині є одним з основних каналів незаконного збагачення, а постійне збільшення кількості зареєстрованих підприємств, їх реорганізація не дозволяють податковим органам належним чином здійснювати дієвий контроль за результатами їх фінансово-господарської діяльності, обчисленням та сплатою податків, зборів та інших обов’язкових платежів.

Президент України у своєму виступі на Всеукраїнській нараді з проблем боротьби з організованою злочинністю і корупцією та захисту прав людини зазначив: “Порушення та зловживання у податковій сфері – явище аж ніяк не унікальне... Найбільш дохідні великі компанії роблять усе, щоб скористатись податковими пільгами, що не на них розраховані, такими, як: формальне залучення іноземних інвесторів, використання статусу підприємств, що постраждали від аварії на ЧАЕС тощо”. В Україні сьогодні частина підприємців має відверто кримінальний характер.

Статистика, яку наводить Державна податкова інспекція, свідчить, що 98% підприємств України порушують податкове законодавство. Велика частка цих порушень пов’язана з недосконалістю законодавства, низькою кваліфікацією учасників взаємин у податковій сфері, з важким розумінням законів, із постійними змінами в них. Наприклад, до Закону України “Про оподаткування прибутку підприємств” вже внесено 300 змін і 100 змін – до Закону України “Про податок на додану вартість”, вносяться зміни і в інші законодавчі акти, що стосуються взаємин із пенсійним фондом, іншими державними цільовими фондами.

Правопорушення, що вчинюються у сфері оподатковування, характеризуються високим рівнем кримінального професіоналізму, постійним удосконалюванням правопорушниками механізму вчинення таких діянь, участю в злочинних групах представників влади, у тому числі працівників правоохоронних органів. Лише в минулому році проти податківців – основних суб’єктів здійснення контролю у сфері оподаткування заведено 112 кримінальних справ, засуджено 17 співробітників податкової служби. За корупційні діяння до адміністративної відповідальності притягнуто 203 посадові особи ДПА, 40 % вчинених ними злочинів – це зловживання службовим становищем, ще 20 % – хабарництво.

Вчиненню та приховуванню злочинів у сфері оподаткування сприяють міжрегіональні та міжнародні зв’язки злочинців, розподіл сфер злочинного впливу, злиття представників загальнокримінальної та економічної злочинності. Спостерігається збільшення кількості виявлених ухилень від сплати податків, що вчинені організованими злочинними групами.

Тому за сучасних умов підвищення ефективності організації контролю у сфері оподаткування набуває надзвичайної актуальності. Контрольно-наглядова функція є однією із завершальних стадій управління, а також необхідною умовою ефективності управління податковими відносинами в цілому, тому постає актуальним визначення місця названої функції в системі функцій державного управління, з’ясування об’єкту і системи суб’єктів контрольно-наглядової діяльності у податковій сфері, аналіз механізму здійснення контрольно-наглядової функції та розробка пропозицій щодо забезпечення ефективності контролю та нагляду у сфері оподаткування.

Визначення місця контролю в системі державного управління не можливе без визначення безпосередньо функцій державного управління.

Функція, у загальному розумінні, означає обов’язок, призначення, коло діяльності, працю, виконання, діяльність і т. ін. Функція управління – це об’єктивно необхідна, відносно самостійна частина управлінської діяльності конкретного суб’єкта управління, яка характеризується специфічно визначеною формою та змістом, особливим просторово-часовим відображенням. Н.Р. Нижник визначає функцію державного управління як специфічний за предметом, змістом і засобами забезпечення цілісний управляючий вплив держави, в якому можна не лише виділяти й описувати функції державного управління, а й аналізувати розподіл кожної функції державного управління “по вертикалі” і “по горизонталі” державних органів, тобто функціональну структуру державного управління.

Система управлінських функцій має таку структуру:

• аналіз – обов’язкова умова розробки об’єктивних управлінських рішень, неодмінна умова досягнення успіху системою у сфері її діяльності;
• прогнозування – встановлення потенціалу об’єкта, його розрахунок у часі та просторі. Дає керівнику інформацію про майбутній стан системи та керованих об’єктів, передбачає вивчення їх стану в минулому та теперішньому;
• планування – розрахунок реалізації шляхів і завдань розвитку об’єкта, підведення під них розрахованих гарантій реалізації (матеріальних, духовних, організаційних);
• організація – упорядкування суб’єктів і об’єктів управління, системи державного управління в цілому й всього процесу державно-владного впливу з метою вирішення завдань, що стоять перед державою;
• регулювання – забезпечення оперативності управління, ефективності функціонування системи в умовах постійних зовнішніх та внутрішніх впливів на неї. Передбачає розробку та організацію виконання оперативних управлінських рішень, їх корегування, навчання, працівників до дій в конкретних ситуаціях;
• координація – упорядкування діяльності різних об’єктів, які перебувають у фарватері реалізації єдиної мети, але безпосередньо не пов’язаних між собою;
• контроль – відслідковування процесу діяльності, а також встановлення реальних витрат і результатів управлінської діяльності, а також її всебічної ефективності. Він дає можливість оцінити зроблену роботу та визначити шляхи підвищення її ефективності.

Таким чином, контроль хоч і посідає кінцеву позицію у системі управлінських функцій, визнаний всіма теоретиками державного управління за одну з найважливіших функцій державного управління. Під час розробки питання про сутність контролю сучасними вченими застосовується диференційований підхід до цієї проблеми залежно від галузі наукових знань, в яких ведуться дослідження. Тому розмаїття поглядів на одну проблему відображає складність і багатогранність цього явища. У той самий час аналіз і синтез цих поглядів дає можливість всебічно досліджувати категорію “контроль”.

Словник іноземних слів дає два визначення слова "контроль" (фр. – controle) – по-перше, це перевірка, а також спостереження з метою перевірки і, по-друге, – це система органів, що займаються такою перевіркою – контролери.

Уперше розробці правової форми контрольної діяльності було присвячене дослідження В.М. Горшенева і І.Б. Шахова. До того часу юридична наука й особливо теорія права не ставили спеціального завдання досліджувати природу і зміст контрольної діяльності, розкривати її структуру, функції і з’ясовувати загальне й особливе, зіставляючи з правотворчістю і правозастосуванням. Ця прогалина знижує реальні можливості підвищення ефективності контролю у взаємодії з правотворчістю і правозастосуванням. Дослідження контролю як правової форми діяльності державних органів викликане також необхідністю пошуку шляхів і способів постійного удосконалення організаційно-управлінських форм діяльності державного апарату, що відповідає сучасному етапу розвитку суспільства.

Важливого значення набуває розробка питань процедурно-процесуального регулювання контрольної діяльності, вироблення конкретних пропозицій щодо удосконалення і законодавчого врегулювання. В цьому аспекті дослідження є реальні можливості пошуку шляхів підвищення ефективності контрольної діяльності та посилення в цьому напрямі ролі права.

Контроль як функція державного управління має певні особливості та притаманні йому ознаки. Особливістю контролю є те, що він здійснюється з метою перевірки дотримання і виконання поставлених завдань, прийнятих рішень, тобто фактично після здійснення інших функцій управлінської діяльності.

Точніше кажучи, контроль перевіряє і оцінює процес управлінської діяльності. Метою такої оцінки є приведення діяльності у відповідність до чинних правових норм та прийнятих згідно з ними управлінських рішень. Отже, контроль "перевіряє" здійснення інших функцій управління та органічно пов’язаний з ними. Здійснення контролю на кінцевих етапах управлінської діяльності свідчить, що він є інтегруючим засобом щодо дотримання і виконання поставленої мети й завдань перед управлінням та про відповідність йому всіх інших функцій державного управління.

Основними властивостями системи контролю є наявність зв’язків (прямих і зворотних), подільність на частини, наявність структури, цілеспрямованість, гомеостаз (властивість збереження визначеної стійкості в деяких заданих межах при впливі зовнішніх факторів) і багатоаспектність, тобто, контроль розглядається як система зі своїми характеристиками у відповідних змінах. Тому контроль за організаційно-правовою природою необхідно розглядати як систематичну, конструктивну і позитивну діяльність, яка має місце як у сфері регулятивних, так і в сфері правоохоронних відносин, що зумовлено тісним зв’язком контролю з процесом прийняття управлінських рішень.

За допомогою контролю забезпечується своєчасність внесення коректив в управлінську діяльність, отримання інформації про реальний стан справ у сфері державного управління, виявлення порушень чинного законодавства. Для здійснення контролю і досягнення завдань, що стоять перед ним, важливими є систематичність, послідовність, всебічність та гласність, проведення аналізу його наслідків з обов’язковими висновками і реагуванням на виявлені недоліки в роботі органів державної виконавчої влади та їх посадових осіб. Саме такий підхід до контролю забезпечує йому місце серед основних функцій державного управління, спрямованих на підвищення ефективності державного управління, узгодженість управлінської діяльності та її результативність.

Як процес і специфічний управлінський вплив контроль включає в себе такі стадії.

1. Констатацію фактів і перевірку виконання планів, завдань, прийнятих рішень (податковий контроль, здебільшого, виконання податкових зобов’язань).

2. Критичну оцінку фактів або оцінку того, що якісні та кількісні показники досягнуті підконтрольним об’єктом.

3. Розробку заходів щодо поліпшення роботи та усуненню виявлених недоліків.

Вважаємо, що інтерпретація державного податкового контролю як підсистеми фінансового менеджменту потребує його розгляду як єдиної самостійної системи, що складається з трьох основних елементів – контролюючого суб’єкта, підконтрольного об’єкта і контрольних дій.