Чинне законодавство України, передбачаючи принцип збалансованості бюджетів, визначає можливість покриття дефіциту бюджету за рахунок внутрішніх державних позик, позик іноземних держав та інших фінансових інститутів [2, ст.21].

Разом з тим важливо пам’ятати, що, визначаючи розмір дефіциту бюджету, джерела його покриття, кредити та позики в джерело доходів не враховують, оскільки це є тимчасові надходження, які підлягають поверненню, і користування позичковими ресурсами є платним.

На рубежі ХХІ сторіччя однією з найбільш гострих і глобальних проблем для України є розрахунок з кредиторами за одержані позики до бюджету.

Зокрема, прийнята стратегія фінансування дефіциту бюджету шляхом випуску облігацій внутрішньої державної позики призвела до побудови “фінансової піраміди” – погашення облігацій попередніх випусків відбувалось за рахунок розміщення нових позик, тобто з часом спостерігалось перевищення виплат на погашення облігацій над надходженнями до бюджету від їх розміщення.

Високий рівень доходності за державними облігаціями призвів до спрямування значної частини кредитних ресурсів банківської системи у цей сектор фінансування ринку, що своєю чергою призвело до скорочення кредитування економіки. Крім того, треба пам’ятати, що державний борг України має нетрадиційну структуру: боргові зобов’язання, прийняті на умовах правонаступництва СРСР, високий ступінь заборгованості перед НБУ, заборгованість по заробітній платі та інших соціальних виплатах тощо [4, 6]. Тобто класичний інструмент формування державного боргу – державні цінні папери – почав реалізовуватись на базі вже утвореного боргу, причому боргу, суми позик якого не використовувались Україною.

Отже, внутрішній борг України умовно можна поділити на зобов’язання двох видів: ринкові – у формі державних емісійних цінних паперів і неринкові, що виникли за підсумками виконання державного бюджету, й інші позики та зобов’язання [16, с.7].

Аналізуючи зміст і структуру Державного боргу України, встановлюємо, що він формується із зовнішніх та внутрішніх джерел, а відтак є внутрішній державний борг та зовнішній.

Аналіз законодавчої та нормативної бази щодо формування державного боргу України дає підставу стверджувати, що правове регулювання цих відносин є недостатнім і торкається винятково проблем внутрішньої заборгованості. Відносини в сфері зовнішнього державного боргу взагалі законодавчо не врегульовані.

Згідно з Законом України “Про державний внутрішній борг”, до складу державного внутрішнього боргу України входять позичання Уряду України і позичання, здійснені з безумовною гарантією Уряду для забезпечення фінансування загальнодержавних програм.

Державний внутрішній борг України складається із заборгованості минулих років та заборгованості, що знову виникає з боргових зобов’язань Уряду України. До боргових зобов’язань Уряду України належать випущені ним цінні папери, інші зобов’язання у грошовій формі, гарантовані Урядом України, а також одержані ним кредити. До складу боргових зобов’язань Уряду України входять також частина боргових зобов’язань Уряду колишнього Союзу РСР, прийнята Україною на себе.

Щодо видів і форм державного внутрішнього боргу України, то чинне законодавство передбачає, що боргові зобов’язання Уряду України можуть мати такі терміни: короткостроковий – до одного року, середньостроковий – від року до п’яти і довгостроковий – п’ять і більше років. Боргові зобов’язання Уряду України виступають у вигляді облігацій внутрішніх державних позик і казначейських зобов’язань України. В окремих випадках можуть бути й інші форми урядових боргових зобов’язань. Характер та умови таких зобов’язань у кожному конкретному випадку визначаються Урядом України за погодженням з Національним банком України.

Державний внутрішній борг гарантується всім майном, що перебуває у загальнодержавній власності. Уряд не несе відповідальності за борговими зобов’язаннями, якщо вони не були ним гарантовані [3, ст.1-3].

Отже, згідно з Законом України "Про Державний внутрішній борг", Законом України "Про структуру Державного внутрішнього боргу України за станом на 1.01.1996 р. і граничний розмір державного внутрішнього боргу України на 1996 та 1997 роки", Постанови Верховної Ради України "Про структуру бюджетної класифікації", Державний внутрішній борг має свою структуру, а відтак є низка фінансових механізмів для залучення державою додаткових фінансових ресурсів [3, 6, 7].

Зазначимо, що структуру державного боргу, згідно з Законом "Про державний внутрішній борг", повинна визначати щорічно Верховна Рада України одночасно із затвердженням Державного бюджету України на наступний рік [3, ст.6]. А проте, на жаль, сьогодні державний борг України не обчислюється централізовано, як це, зрештою, є законодавчо закріплено, і немає даних про спроби об’єднання зусиль різних державних інститутів, спрямованих на зведення всієї інформації про структуру та загальну суму державного боргу. Бракує визначення співвідношення розміру боргу з іншими загальними макроекономічними показниками (ВВП, обсяг зовнішньої торгівлі та ін.).

Разом з тим державний борг недостатньо оцінювати стосовно певних макроекономічних показників. Найголовніше – це оцінка державного боргу з позицій його ефективності та позитивного впливу на розвиток економіки держави. Йдеться про те, що запозичення повинні виконувати роль інвестицій, які за рахунок одержаного доходу дадуть змогу державі розрахуватись з кредиторами. Внутрішні запозичення у вигляді облігацій внутрішньої державної позики взагалі не мають цільового інвестиційного характеру. І в контексті проблем управління найнебезпечніше є те, що внутрішні та більшість зовнішніх запозичень призводять до непродуктивних видатків Державного бюджету з їх погашення і обслуговування.

Докладно аналізуючи структуру державного внутрішнього боргу, простежуємо ряд об’єктивних причин, що призвели до боргової кризи. Лише у 1995 р. державний внутрішній борг України почав формуватися у вигляді випуску облігацій державної позики. До того часу він формувався і зростав на ґрунті кредитної експансії, що її здійснював НБУ для покриття державних витрат, спрямованих на підтримку окремих галузей промисловості, сільського господарства, на покриття дефіциту держбюджету. Структура державного внутрішнього боргу в Україні визначається фінансовою та кредитною політикою, що проводилася до останнього часу, яка формується як загальними умовами ринкової економіки, так і викривленнями і потворними перекосами, що спостерігались у 1992-1994 рр.

У 1995 р. в Україні почав формуватися державний внутрішній борг на ґрунті випуску облігацій внутрішньої державної позики. Зауважимо, що державні цінні папери є надзвичайно специфічним інструментом – адже саме державні цінні папери формують державний борг держави в значній частині та, крім того, за їхнім посередництвом здійснюється управління державним боргом, і за рахунок нововипущених облігацій інколи уряд обслуговує державний борг. У цьому зв’язку особливої ваги та значення набуває проблема управління державним боргом України.

Управління державним внутрішнім боргом – важлива складова управління всією системою державних фінансів. У процесі управління боргом необхідно дотримуватись оптимальної структури боргу з погляду сумарного його обсягу та строків погашення облігацій.

Управління державним боргом можна розглядати в широкому і вузькому розумінні. Під управлінням державним боргом у широкому розумінні мається на увазі формування одного з напрямів фінансової політики держави, пов’язаної з її діяльністю як кредитора, боржника чи гаранта. Управління державним боргом у широкому розумінні, як один з напрямів фінансової політики, перебуває в руках органів державної влади і управління. Саме вони визначають загальний рівень бюджетного дефіциту й обсяги позик, необхідні для його фінансування, основні напрями та мету впливу на грошовий обіг, кредит, виробництво, зайнятість і доцільність реалізації загальнодержавних програм.

У контексті встановлення порядку і змісту управління державним боргом вважається за доцільне визначити перелік державних органів та їх компетенцію в сфері управління державним боргом.

Найважливіші питання випуску й погашення державних позик вирішують вищі органи державної законодавчої і виконавчої влади.

Конституція України визначає, що до повноважень Верховної Ради України належить, зокрема, затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього. Приміром, надходження від позик входять у доходну частину державного бюджету, тому, коли Верховна Рада України затверджує Державний бюджет України, вона враховує в загальній сумі доходів і плановані на даний рік надходження з позики. Асигнування на погашення заборгованості держави за позиками, на виплату виграшів, погашення облігацій теж передбачаються Верховною Радою України у відповідних статтях закону, які затверджують загальну суму видатків державного бюджету.

Крім того, Конституція уповноважує Верховну Раду України затверджувати рішення щодо надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також щодо одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Держбюджетом України, а також здійснювати контроль за їх використанням. Згідно з Конституцією України, порядок утворення і погашення державного боргу, порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи встановлюються винятково законами України [1].

Згідно з Основним Законом, Кабінет Міністрів України забезпечує проведення фінансової та інвестиційної політики. Крім того, на Уряд України покладається розробка проекту закону про Державний бюджет України і забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, а також подання Верховній Раді України звіту про його виконання. Можливо, у майбутньому законодавчий акт про Кабінет Міністрів докладніше визначить повноваження Уряду в сфері державного боргу, проте, враховуючи повноваження Уряду в сфері бюджету, закономірно постає проблема визначення джерел фінансування дефіциту держбюджету, а це, власне, ті внутрішні та зовнішні джерела фінансування, що у подальшому формують і утворюють державний борг. Крім того, саме за відповідною Постановою Уряду відбувається емісія державних цінних паперів, визначаються учасники ринку державних цінних паперів, умови їх обігу та погашення. Згідно з цими постановами Уряд бере на себе зобов’язання бути гарантом погашення облігацій державних позик.

Закон України "Про державний внутрішній борг України" визначає, що обслуговування державного внутрішнього боргу України здійснюється Міністерством Фінансів України через банківську систему шляхом проведення операцій з розміщення облігацій внутрішніх державних позик, інших цінних паперів, їх погашенню і виплаті доходу відповідно до них у вигляді відсотків та в іншій формі [3, ст.6].

Отже, Міністерство Фінансів України виступає як емітент та гарант своєчасного погашення облігацій, що діє від імені Уряду і одержує грошові кошти, необхідні для фінансування бюджетного дефіциту. Однак, ще раз зауважимо, що ці кошти позичаються на ринкових умовах.

Положення про Міністерство Фінансів закріплює за Мінфіном ряд повноважень у сфері управління державним боргом, зокрема здійснення за дорученням Кабінету Міністрів України в установленому порядку випуску державних цінних паперів, визначення обсягів емісії облігацій внутрішньої державної позики за строками погашення у межах загального обсягу емісії.