• якщо громадянин не вичерпав усіх засобів правового захисту своїх прав і свобод (не звертався у відповідні компетентні органи, в обов’язок яких входить вирішення таких справ, не скористався правом судового позову та ін.);
• якщо скарга не значна чи недобросовісна;
• скарги, що надійшли від іноземних громадян [6, с.8-15].

Такі пропозиції обґрунтовувалися необхідністю зменшити потік скарг від громадян. Адже Уповноважений зобов’язаний повідомити у письмовій формі особу, що подала звернення, про прийняття або відмову у прийнятті його до розгляду, притому відмова повинна бути вмотивованою.

Усвідомлюючи, що Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини буде досить складно дотримуватися цього положення Закону, деякі науковці пропонували законодавчо закріпити так звані фільтри подання звернень Уповноваженому.

Хоча практично в усіх країнах омбудсмени мають прямий контакт з громадянами і приймають скарги безпосередньо від них, однак у Франції та Великобританії скарги омбудсменам подають тільки через членів парламенту. Це так званий парламентський фільтр.

Його введення зумовлене двома головними причинами: по-перше, бажанням у жодному випадку не порушити, не применшити значення традиційної практики, згідно з якою члени парламенту забезпечують відповідальність адміністрації перед суспільством, і, по-друге, і це головне, – захистити омбудсмена від численних звернень, які не входять в його компетенцію.

Практика свідчить, що в країнах, де немає “парламентського фільтру” надходить така велика кількість скарг, яку омбудсмен розглянути не спроможний. Так у Швеції розглядається тільки третя частина скарг [7, с.86], Польський Уповноважений з 1988 по 1990 рр. отримав 100 тис. скарг, з яких було розглянуто тільки 5000. Зате у Великобританії омбудсмен отримує в рік 800-1000 скарг і всі вирішує, оскільки вони входять в його компетенцію [8, с.115].

Як видається, було б доцільно законодавчо закріпити фільтри надходження скарг Уповноваженому з прав людини, однак вважаємо, поряд з “парламентським фільтром” треба було б ввести “президентський фільтр”, коли заяви-скарги подавались би Уповноваженому через Президента України, а також “громадянський фільтр”, коли такі звернення надходили б через громадські правозахисні організації, а також від представників Уповноваженого з прав людини на місцях. Це захистило б Уповноваженого з прав людини від потоку скарг, що надходитимуть не за підвідомчістю, і разом з тим, дало б можливість зосередитися на найважливіших питаннях забезпечення прав людини.

Водночас Уповноважений з прав людини міг би стати тим органом, який тісно співпрацює не тільки з законодавчою владою, але й з громадськими правозахисними організаціями (що є обов’язковим) і з Президентом України, якщо людина внаслідок правової неосвіченості, радше пише скарги на ім’я Президента України, аніж звертається до суду чи до інших правоохоронних органів за захистом своїх прав. Зрозуміло, що Президент у необхідних випадках буде передавати такі скарги на розгляд Уповноваженому з прав людини.

На жаль, законодавцем ця пропозиція не врахована. В законі закріплено, що Уповноважений здійснює свою діяльність на підставі звернення народних депутатів України, але це вже буде додатковим заходом. І уже упродовж перших п’яти місяців роботи до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Н.І.Карпачової надійшло понад 4000 скарг. Щоденно до неї звертається 50-70 осіб з особистих питань. Звичайно, більшість таких звернень залишаються не розглянутими, оскільки фізично неможливо розглянути такий потік скарг [9]. Що ж до правозахисної діяльності Уповноваженого за власною ініціативою, то що методи інспектування державних органів і установ, тобто здійснення так званого загального нагляду, нагляду за власною ініціативою не набули значного поширення в практичній діяльності омбудсменів. У Великобританії і Франції прийняття омбудсменами тих чи інших питань до розгляду “по обов’язку служби” (за браком заяв зацікавлених осіб) категорично забороняється.

Для здійснення своїх повноважень Уповноважений з прав людини формує секретаріат, який є юридичною особою, має свій рахунок у банку та печатку встановленого зразка. Структура секретаріату, розподіл обов’язків та інші питання щодо організації його роботи регулюються Положенням про секретаріат Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. На працівників секретаріату поширюється дія Закону України “Про державну службу”. Призначення на посаду та звільнення працівників секретаріату здійснюються Уповноваженим. Сьогодні в секретаріаті Уповноваженого з прав людини працює 25 осіб, а має бути втроє більше [9].

При Уповноваженому з метою надання консультаційної підтримки, проведення наукових досліджень, а також вивчення пропозицій щодо поліпшення стану захисту прав і свобод людини та громадянина може створюватися консультативна рада (яка може діяти і на громадських засадах) із осіб, що мають досвід роботи в галузі захисту прав і свобод людини та громадянина.

Уповноважений має право також призначати своїх представників у межах виділених коштів, затверджених Верховною Радою України. Законом не уточнено, чи це будуть представники Уповноваженого на місцях, чи представники Уповноваженого з певних питань.

Світова практика знає приклади діяльності як спеціалізованих, так і місцевих омбудсменів. Так у 1974р. Законом про місцеве управління інститут місцевого омбудсмена запроваджений у Великобританії, а до цього у 1973р. були введені Уповноважені в галузі охорони здоров’я на рівні Англії, Уельсу і Шотландії. Регіональні омбудсмени діють у Швейцарії і Бельгії [10, с.50; 7, с.138].

На початку 1979р. в кожній префектурі Франції ввели посаду представника медіатора. В ряді федеративних держав омбудсменів спочатку вводили на рівні штатів, провінцій, регіонів, тобто омбудсменівська система будувалася знизу (Канада, Австралія). Італія і США ще й сьогодні продовжують експериментувати з регіональними та місцевими омбудсменами. В Австрії, навпаки, спочатку була створена федеральна Колегія народного права захисту [3, с.27-28].

Місцеві омбудсмени діють, головно, в тих країнах, де парламентський омбудсмен наділений правом контролю тільки за діями центральних органів адміністрації, тобто контроль за місцевими органами в його компетенцію не входить. В.Бойцова зазначає: “Виходячи із принципу поділу державного управління і місцевого самоврядування, вважаємо доцільним обмежити компетенцію Уповноваженого з прав людини і громадянина розглядом скарг на державні органи Російської Федерації, республік у складі Російської Федерації, автономних областей, але не на органи районів, міст, у тому числі місцеву адміністрацію, інші органи самоврядування” [8, с.115].

Отже, що В.Бойцова підтримує ідею не поширювати повноваження Уповноваженого на місцеві органи. Але ж це стосується Росії, великої федеративної держави, де така ідея себе виправдовує, оскільки в іншому випадку Уповноважений “потонув” би в потоці скарг. Що ж до України, – то це унітарна держава з середньою кількістю населення, де контроль за місцевими органами можливий, більше того – він необхідний, адже права людини здебільшого порушуються саме на місцях, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями, їхніми посадовими і службовими особами.

Проте вводити місцевого Уповноваженого з прав людини, звичайно, немає потреби, оскільки це привело б до певних непорозумінь, розмивання чітких функцій центрального і місцевих органів.

Тому ідея введення представників Уповноваженого на місцях і спеціалізованих омбудсменів є привабливою, але і в Законі водночас слід було б чітко це зазначити, назвати їхні функції, розкрити статус, повноваження. Отже у Законі цього не зазначено, як не порушено й таке важливе питання, як критеріїв оцінки дотримання, забезпечення прав людини.

Оцінка актів, дій (бездіяльності) органів та посадових осіб проводиться омбудсменами в різних країнах з допомогою різноманітних критеріїв. Звичайно передусім омбудсмени керуються критерієм законності.

Поряд з тим, шведський омбудсмен використовує критерії об’єктивності і неупередженості, датський – розсудливості, норвезький – очевидної розумності.

Колегія народного правозахисту Австрії оцінює правильність здійснення федерального управління, уповноважений Бундестагу у справах оборони Німеччини захищає принципи демократичної справедливості і поваги почуття особистої гідності, медіатор Франції дає оцінку відповідності адміністративної діяльності до завдань державної служби, які полягають у дотриманні принципів публічного інтересу і правильного управління. Іспанський Народний захисник забезпечує необхідне дотримання конституційних прав. Омбудсмен Західної Австралії розслідує нерозумні, несправедливі, дискримінаційні дії, а також недоцільні рішення. Аналогічні критерії використовують канадські омбудсмени.

У США омбудсмени керуються, окрім вищеназваних критеріїв, критеріями доречності і ясності адміністративних актів та їх ефективного виконання [3, с.25-26].

Ми вважаємо, що Уповноважений з прав людини України також не може обмежуватись тільки правовими рамками і, проводячи розслідування, розглядаючи скарги громадян, повинен керуватися ще критеріями об’єктивності, доцільності, справедливості дії органів, посадових осіб стосовно належного забезпечення прав і свобод громадян України.

Адже права людини – це не тільки чіткі юридичні формули, що закріплені в Конституції України та інших нормативних актах, “не тільки суворі і цілком визначені і тому легкі для використання в судових інстанціях точні юридичні формули, але й, в деякому розумінні, дух цих свобод.” І омбудсмен, в обов’язки якого входить захищати передусім право громадян на “хороше управління”, повинен контролювати дотримання державними органами, підприємствами, установами, організаціями, їх посадовими і службовими особами не тільки закону, але саме і цього духу прав і свобод людини та громадянина. Своєю діяльністю він повинен закріплювати принцип неформального розуміння закріплених в Конституції України прав і свобод громадян. У цьому найбільша цінність інституту омбудсмена.

Література:

1. Макаренко С. Чтобы чиновник не путал закон и дышло. – Голос Украины. – 1997. – 12 марта.

2. Хаманева Н.Ю. Роль омбудсмена в охране прав граждан в сфере государственного управлення. – Советское государство и право. – 1990. – №9.

3. Бойцова В.В. Правовой институт омбудсмена в системе взаимодействия государства и гражданского общества: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. – Москва, 1995.

4. Могунова М.А. Парламент Финляндии // Парламенты мира. – М.: Высшая шк., 1991.

5. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. – М., 1995. – Т.2.

6. Тодика Ю., Марцеляк О. Про створення інституту Уповноваженого з прав людини в Україні. – Український часопис прав людини. – 1995. – №2.

7. Хаманева Н. Ю. Место и ролъ института омбудсмена в системе правового контроля. – Правоведение. – 1992. – №2.

8. Бойцова В. В. Нужен ли Уполномоченный парламента по правам человека в России? – Советское государство и право. – 1993. – №1.

9. Карпачова Н. Народный правозащитник всегда в оппозиции к власти: Интервью. – Голос Украины. – 1998. – 26 сент.

10. Бойцова В. В. Институт местного омбудсмена в Великобритании. – Правоведение. – 1993. – №3.