Характеристика парламентів, як представницьких органів
Сторінки матеріалу:
Свої особливості мають непрямі вибори у верхню палату парламенту Австрії. Законодавчі органи (ландтаги) земель обирають своїх представників до федеральної ради. Кількість цих представників залежить від чисельності населення суб'єктів федерації і варіюється від трьох до дванадцяти. При цьому члени федеральної ради обираються на строки власних повноважень ландтагів. Враховуючи, що ці строки різняться, депутати верхньої палати федерального парламенту перебувають не в рівному становищі.
Своєрідним є порядок формування верхньої палати парламенту Словенії - національної ради. Її члени також займають свої місця у представницькому органі за результатами непрямих виборів. Однак найважливішим є те, що представництво в цій палаті має, по суті, корпоративний характер: з 40 радників по чотири обирають від підприємців, від осіб, зайнятих за наймом, від фермерів, представників так званого малого бізнесу і "вільних" професій, шість - від різного роду громадських об'єднань і установ, що займаються неприбутковою діяльністю, і 22 - від територій. Усі радники є обраними на п'ять років, хоч порядок виборів їх не однаковий. Подібне представництво іноді називають реальним. Воно відоме історії парламентаризму. Проте на сьогодні така практика майже унікальна. Тому не дивно, що конституційні повноваження верхньої палати парламенту Словенії мають обмежений характер.
У формуванні верхніх палат використовуються і деякі інші виборчі процедури. В цілому слід підкреслити, що виборні верхні і нижні палати діють у різних умовах. Як зазначалося, на виборах у верхні палати віковий ценз для пасивного виборчого права звичайно вищий, ніж у нижні. Відмінності виявляються і в тому, що строк повноважень (так званий строк легіслатури) членів верхніх палат нерідко більш тривалий. Так, у конгресі США членів нижньої палати обирають на два роки, а верхньої - на шість. У парламенті Австралії - відповідно на три і шість років, у Чехії і Японії - на чотири і шість, у Франції - на п'ять і дев'ять.
Більш тривалий строк повноважень членів верхніх палат ставить їх у меншу залежність від виборців у порівнянні з членами нижніх палат. Крім того, це зумовлює більшу стабільність в роботі, забезпечує депутатам верхніх палат більші можливості для політичного маневру. Слід також пам'ятати, що в країнах з парламентарними формами правління достроковому розпуску підлягають, як правило, тільки нижні палати.
Однак головною особливістю парламентів з різними строками повноважень палат є те, що склад верхніх палат частково оновлюється. У США і Чехії кожні два роки обирається третина членів сенату, у Франції це відбувається кожні три роки. В Австралії та Японії кожні три роки оновлюється половина складу верхніх палат. На думку теоретиків зарубіжного парламентаризму, такий порядок має на меті забезпечити спадковість у роботі представницького органу.
Разом з тим принцип часткового переобрання членів верхніх палат створює їм певні організаційно-функціональні переваги перед нижніми палатами в процесі парламентської діяльності. Ці переваги можуть мати суттєве значення, наприклад коли верхня палата відхиляє законопроект, прийнятий нижньою палатою незадовго до закінчення строку її повноважень. Природно, що немає ніяких гарантій вчасного узгодження цього законопроекту палатами. Ще більш проблематичним є повторне прийняття законопроекту новим складом нижньої палати. В умовах часткового переобрання верхня палата набуває якості постійного елементу парламентської побудови.
У ряді країн, де верхні палати повністю або частково формуються на основі виборчих процедур, встановлені однакові строки повноважень обох палат. У Бельгії, Іспанії, Нідерландах, Польщі, Румунії, Хорватії, Швейцарії і Югославії це чотири роки, в Італії та Ірландії - п'ять років.
Для членів однопалатних парламентів тривалість легіслатури встановлена, як правило, в межах чотирьох-п'яти років. Прикладом може бути парламентська практика європейських країн. Чотирирічний строк повноважень парламентів визначений конституціями Албанії, Болгарії, Греції, Естонії, Ісландії, Данії, Норвегії, Португалії, Фінляндії та деяких інших держав. На такий самий строк обираються депутати до нижніх палат парламентів ряду федерацій, де верхні палати повністю або частково формуються на невиборних засадах (Росія, ФРН) або де цей строк неможливо встановити через різні умови виборів депутатів від окремих суб'єктів (Австрія).
П'ятирічний строк повноважень прийнятий для парламентів Кіпру, Люксембургу, Мальти й Угорщини та для нижньої палати парламенту Великобританії. Серед європейських країн тільки в Латвії парламент обирається на три роки. З цього можна зробити висновок, що в державно-політичному житті країн світу сформувались оптимальні підходи до періодичності скликань представницьких органів.
Проте абсолютизувати вищерозглянуті риси парламентської побудови не слід. Значення їх треба пов'язувати з більш загальними факторами, що супроводжують державно-правовий розвиток тієї чи іншої країни. Зрештою форми парламентської організації та діяльності завжди наповнюються певним суспільно-політичним змістом.
Сказане стосується і тих парламентів, верхні палати яких формуються на невиборній основі, наприклад шляхом призначення. Саме так заміщуються місця в бундесраті ФРН: його члени призначаються урядами земель із свого власного складу. Кількість членів бундесрату від кожної землі залежить від кількості її населення і встановлена в межах від трьох до шести. Під час голосування в бундесраті всі голоси від окремої землі подаються як один голос.
Спосіб призначення членів верхніх палат парламентів застосовується і в деяких інших розвинутих країнах. У Канаді сенаторів призначає генерал-губернатор за рекомендацією прем'єр-міністра. Сенатори можуть займати своє місце до досягнення ними 75-річного віку. В основу формування сенату покладений принцип нерівного представництва від різних провінцій. Зокрема, по 24 місця в палаті мають такі провінції, як Онтаріо і Квебек. Від інших провінцій може бути призначено десять, шість або чотири сенатори.
Такий розподіл місць у палаті враховує кількість населення різних провінцій, рівень їх економічного розвитку та багато інших факторів.
У Росії в ст. 95 Конституції передбачено, що до складу ради федерації мають входити по два представники від кожного суб'єкта федерації:
по одному від представницького органу і органу виконавчої влади. По суті це означає формування верхньої палати парламенту на змішаній основі.
На змішаній основі формуються верхні палати і в деяких інших країнах, де в різних співвідношеннях сполучаються вибори, призначення, а також заміщення депутатських місць за посадою або навіть за власним правом. Так, в Ірландії на строк повноважень верхньої палати прем'єр-міністр може призначити одинадцять сенаторів, які мають ті самі права, що і їхні обрані колеги. Як правило, у такий спосіб до парламенту проводяться ті керівники правлячої партії, які не були обрані в нижню палату. В Італії і Хорватії до обраного складу верхньої палати президент може ввести ще п'ять сенаторів. Він призначає (в Італії - довічно) тих громадян, які уславили батьківщину видатними заслугами в різних сферах суспільного життя. Членами верхніх палат парламентів у цих країнах за власним правом і довічно є колишні президенти.
Особливе місце серед верхніх палат займає палата лордів парламенту Великобританії. Тут сполучаються практично всі невиборні способи заміщення депутатських місць. До того ж при формуванні цієї палати застосовуються принципи суто феодального походження. За своїм складом палата лордів є формально найчисельнішою серед верхніх палат парламентів країн світу: право займати її лави має приблизно 1200 чоловік. Певні порівняння тут можливі лише з всекитайськими зборами народних представників, які за Конституцією КНР є вищим органом державної влади. До їх складу входить близько трьох тисяч депутатів.
Переважну більшість членів палати лордів становлять так звані спадкові лорди. Зараз їх приблизно вісімсот, і вони, як і раніше, передають свої титули герцогів, маркізів, графів і віконтів у спадщину разом з місцем у палаті. З кінця 50-х років XX ст. поступово утворилася досить значна (нині понад 350 чоловік) група довічних лордів. Такий титул надається монархом за поданням прем'єр-міністра відставним політикам, діячам науки, культури тощо. Свій титул і місце в палаті вони зберігають довічно, але не мають права передавати нащадкам. Довічні лорди є найбільш динамічним елементом палати. Фактично саме вони забезпечують її збереження як державного інституту, беручи більш-менш активну участь у парламентській роботі.
Членами палати лордів є також так звані судові лорди, або лорди-юристи, яких призначає монарх здебільшого з числа суддів одного з вищих судів - апеляційного суду, та лорди, які е членами палати на підставах успадкування або довічного призначення і які раніше обіймали певні судові посади. Статус судового лорда має і лорд-канцлер, який являє собою унікальну державно-правову фігуру. Він обіймає ряд судових посад, очолює палату лордів в цілому і є членом кабінету міністрів (уряду), якому підпорядковане державне управління у сфері юстиції. В його особі поєднуються функції органів трьох влад - законодавчої, виконавчої, судової.
Лорди-юристи формально наділені тими самими правами, що й інші члени палати. Але фактично вони не беруть участі в загальних засіданнях палати, якщо там не розглядаються питання організації судоустрою і судочинства. Засідання самих лордів-юристів визначаються як форма діяльності вищого суду Великобританії - суду палати лордів.
Нарешті, до складу палати лордів входять так звані духовні лорди. Це ієрархи церкви, які репрезентують її тут. Наявність такого представництва в палаті відображає особливий характер зв'язків, що існують між церквою і державою.
Палата лордів парламенту Великобританії - унікальне явище в сучасному державно-політичному житті розвинутих країн. Вона не має вагомих владних повноважень, а її конституційне становище чи не найбільш умовне серед усіх верхніх палат парламентів.
Розглядаючи побудову парламентів зарубіжних країн, варто звернутися до відповідного досвіду Норвегії. Представницький орган тут формується як єдина колегія на основі загальних виборів. Але після його обрання самі депутати вирішують шляхом голосування, хто з них буде засідати в одній палаті, а хто - в другій. Конституція встановлює пропорцію між чисельністю складу палат. Усі депутати парламенту Норвегії обираються на чотири роки.
Існує певна закономірність: чим ближчий спосіб формування верхніх палат до прямого волевиявлення народу, тим ширше коло їхніх повноважень, тим ближче вони до обсягу компетенції нижніх палат. Аналіз змісту реальної компетенції палат та їх співвідношення дозволяє визначити місце кожної з них у парламентській організації та справжню роль представницьких органів у здійсненні державної влади.
Велике значення для характеристики організації парламентів мають питання їхнього складу. За своєю природою парламенти є колегіальними органами, що вже саме по собі створює умови для їх певної чисельності, яка нерідко прямо визначається в основних законах. У Греції, Іспанії, Македонії, Португалії, Хорватії та деяких інших країнах встановлено чисельний мінімум і максимум складу представницького органу.
У федеративних державах чисельність парламентів, точніше їхніх верхніх палат, визначається по-різному. В тих країнах, де в конституціях фіксується конкретне і рівне представництво суб'єктів федерації у верхніх палатах (Австралія, США, Швейцарія та інші), склад останніх, по суті, завжди визначений і залежить лише від самого факту існування цих суб'єктів. Принцип визначеної норми представництва прямо встановлений в основних законах Австрії та ФРН. Як зазначалося, тут зафіксовані норми представництва у верхніх палатах від окремих суб'єктів федерації залежно від чисельності населення останніх.